Las empresas públicas forman parte del ser uruguayo. Han
desarrollado su rol desde fines del siglo XIX y hoy por hoy son objeto de permanente debate. En este
enfoque utilizaremos tres posturas polémicas sobre su rol. Un simple aporte a
un debate permanente. Tomaremos la génesis de la visión estratégica desde el la
visión de José Batlle y Ordóñez, luego un trabajo de la Facultad de Ciencias
Económicas bajo el enfoque de Jaime Yaffé y finalmente un fragmento de la
ponencia de Magdalena Bertino sobre la reforma de las empresas públicas.
Durante el denominado primer batllismo se inició un proceso
de nacionalizaciones y estatizaciones que estaba dirigido a incorporar al
dominio industrial y comercial del Estado diferentes empresas de servicios
públicos que deberían atender áreas de interés prioritario para el desarrollo
económico del país. Lo que buscaba el batllismo era elevar la calidad de vida
de la población, abatir índices negativos como la mortalidad infantil,
incrementar políticas sociales de avanzada en educación, salud, legislación del
trabajo buscando la armonía social en un entorno de desarrollo global en el
cual el rol estratégico de las empresas públicas era innegable. El propio
Batlle sostenía en 1891: “ Tenemos un país en que la luz es extranjera y
privilegiada entorno a la Compañía del Gas, en que el agua se halla en las
mismas condiciones en forma de Empresa de Aguas Corrientes, en que la
locomoción representada por tranvías, ferrocarriles, vapores, es también
extranjera, etc. ¿ a qué seguir?”
“ el costo de la protección industrial es el precio con que
el país paga su engrandecimiento, acreciendo su población a base de crear
trabajo” El Día, 19 de enero de 1912.
“las empresas públicas son un activo del Estado, y por tanto
debe optimizarse el proceso de creación de valor, que podrá ser económico y/o
social”. Dibarboure planteó una agenda de trabajo en la que “es necesario
pensar las empresas públicas en el largo plazo, al servicio del desarrollo
nacional y diseñar su modelo de gobernanza, a través de amplios acuerdos políticos
de códigos marco de conducta”. (Subdirector de OPP, Martín Dibarboure)
“El intervencionismo económico del Estado supondría por un
lado la tonificación de su rol regulador de la actividad económica general, y
por otro (he aquí el énfasis fundamental del programa batllista en materia de
intervencionismo), la expansión de su área de intervención directa como agente
económico a través de empresas estatales monopólicas en su área de actividad
específica. La apuesta firme a la instalación de empresas estatales encargadas
de ciertos servicios de interés público, preferentemente en forma monopólica,
fue una nota distintiva del batllismo, dando origen al Estado empresario que se
articularía con la concepción e impulso del Estado asistencial. El
intervencionismo económico y el social se articulaban en el modelo batllista,
propugnando el desarrollo articulado de un estado empresario y asistencial (Frega y Trochón 1991).
Al fundamentar la necesidad y pertinencia de la creación de
estas empresas, el batllismo señaló diversos argumentos económicos, además de
los sociales, que pueden agruparse en
cinco objetivos que van de lo concreto a lo general: abaratar los servicios
prestados, mejorar su calidad, incrementar los ingresos del Estado y con ello
habilitar la reducción de las cargas fiscales, reducir el “drenaje” de oro al
exterior (las remesas de las ganancias de compañías extranjeras), amortiguar la
dependencia e impulsar el desarrollo nacional (Nahum 1993). Como buena parte de
las actividades a estatizar estaban en manos de empresas de origen europeo, el
Estado, al hacerse cargo de ellas, desplazó al capital privado extranjero. En
esos casos, la estatización se volvió también nacionalización (Barrán y Nahum
1983). El fortalecimiento y crecimiento del Estado, además de las motivaciones
económicas y sociales señaladas, respondía también a razones estrictamente
políticas en tanto consolidaba la hegemonía colorada y ampliaba los recursos
disponibles para la acción política (Finch 1980).
Las empresas estatales debían cumplir el fin de sustituir a
las empresas extranjeras, reduciendo la salida del oro y cortando la
dependencia externa al tiempo que permitían elevar el nivel de vida de la
población al brindar servicios mejores y más baratos. Pero para financiar la
expansión del área estatal debía recurrirse al crédito externo que si bien
generaba fuga de oro por pago de intereses, permitiría reducirla a largo plazo
al ir achicando las remesas de las empresas extranjeras nacionalizadas. De allí
la preocupación de Batlle y Ordoñez por el equilibrio fiscal y la fortaleza de
la moneda, ya que esos elementos eran esenciales ante los potenciales
acreedores. De esta forma la política de estatizaciones del batllismo estaba
estrechamente ligada a su política de endeudamiento externo y ésta a su
política fiscal. El endeudamiento financiaría la expansión estatal y ésta era
una pieza clave para los planes de desarrollo económico y social.”( Facultad de
Ciencias Económicas y de Administración Universidad de la República. EL
INTERVENCIONISMO BATLLISTA: ESTATISMO Y REGULACION EN URUGUAY (1900-1930) por Jaime Yaffé
“La prestación de servicios públicos por el Estado se inicia
cuando se afirma el poder estatal en todo el territorio, a partir de la década
de 1870. Se establece el primer telégrafo estatal, se regula el accionar de las
empresas ferroviarias privadas y, luego de la crisis de 1890, se crea el Banco
República. La incipiente compañía privada de electricidad de Montevideo también
pasa a ser administrada por el Estado. Durante el impulso modernizador e
intensamente reformista que caracterizó a los gobiernos batllistas de las tres
primeras décadas del siglo XX se crean las bases del estatismo. Se fundan los
tres grandes bancos públicos: el Banco República (BROU) se institucionaliza
como banco íntegramente estatal, se estatiza el Banco Hipotecario del Uruguay
(BHU) y se crea el Banco de Seguros del Estado (BSE). Se funda la empresa
Usinas de Trasmisiones Eléctricas del Estado (UTE) y se establece el monopolio
estatal de los telégrafos y teléfonos, haciéndose efectivo en 1931 cuando la
red telefónica se integra a UTE, que pasa a llamarse Usinas y Teléfonos del
Estado hasta la creación de ANTEL en 1974. Comienza la construcción y
estatización de las vías férreas, creándose la empresa Ferrocarriles y Tranvías
del Estado, y se establece el monopolio estatal de la gestión de los puertos con
la creación de la Administración Nacional de Puertos (ANP). Bajo un nuevo impulso
reformista, ambientado por los avances de la acción estatal durante la Gran
Depresión, se funda la Administración Nacional de Combustibles, Alcohol y
Portland (ANCAP). Todas estas empresas fueron concebidas como entes autónomos o
servicios descentralizados regidos por el derecho público. En general, sus
objetivos planteaban brindar un servicio de calidad y bajo precio y extenderlo
al conjunto de la población (Boneo, 1973; Solari y Franco, 1983; Nahum, 1993;
Nahum et al., 2006; Bertino et al., 2012). Aunque sus cartas orgánicas no lo
establecían, las grandes empresas, generalmente superavitarias, aportaban parte
de sus beneficios al gobierno central —transferencias positivas— y las empresas
deficitarias recibían subsidios de éste —transferencias negativas— (Azar et
al., 2009; Bertino et al., 2011; Bertino et al., 2012a, 2012b, 2012c, 2012d). Durante
el período de industrialización dirigida por el Estado, el llamado “Dominio
Industrial y Comercial del Estado” experimentó una gran expansión, debido al
crecimiento de la cobertura y las funciones de las dos principales empresas,
UTE y ANCAP. También incidió la creación de nuevas empresas, principalmente a
partir de la estatización de las compañías británicas de servicios (la mayor parte
de los ferrocarriles existentes, los tranvías de Montevideo y la compañía de Aguas
Corrientes de Montevideo), fundándose AFE y OSE en 1952. En el mismo año la
empresa mixta PLUNA (Primeras Líneas Uruguayas de Navegación Aérea) pasa a ser
totalmente estatal. También se fundan el Instituto Nacional de Colonización (INC)
y el Servicio Oceanográfico y de Pesca (SOYP) —refundado como Instituto Lobero
y Pesquero (ILPE) en 1976—. UTE se expande a todo el país expropiando las
usinas eléctricas privadas, estableciendo una tarifa única en todo el país y
extendiendo también la red telefónica nacional, cesando las concesiones a las
empresas telefónicas privadas. ANCAP expande la capacidad de su refinería y
cubre la totalidad del mercado de derivados. La ampliación de la capacidad de
las destilerías de alcohol permitió hacia 1949 satisfacer la demanda interna de
alcohol y bebidas alcohólicas. Paralelamente, la empresa asumía el cultivo de
azúcar de caña en las tierras adquiridas en El Espinillar, inaugurando su
ingenio en 1952, así como el cultivo de viñedos para la producción de vinos
destinada a la elaboración de coñac. La primera fábrica de portland de ANCAP
empezó a producir en 1956. Finalmente, desde fines de la década de 1960 y
comienzos de la siguiente, durante los años de crisis y estancamiento, se producen
las últimas creaciones de empresas públicas siguiendo el estilo de “hospital de
empresas”. Pasan a la administración estatal varias empresas industriales en
crisis (tres frigoríficos y una textil) y el Estado adquiere la británica —y
también en crisis— Compañía del Gas.” (Bertino, Magdalena. 2013 La reforma de
las empresas públicas en Uruguay una lectura desde la Historia Económica)
