Estatización y Burocracia por Néstor Campiglia.
La aparición de la burocracia responde pues a una necesidad,
a una tarea que debe ser realizada, a un problema a solucionar. En el Antiguo
Egipto se produjo para la construcción y regulación de obras de riego en todo
el país. La Iglesia Católica tuvo también su burocracia para responder a los
problemas derivados de la administración de un sistema que alcanzaba un alto
grado de complejidad y extensión.
La aparición de la burocracia aparece posteriormente ligada
al desarrollo del capitalismo, tal como Max Weber lo ha señalado. Una pequeña
empresa no tiene porqué valerse de un complejo aparato burocrático, pero este
va siendo cada vez más necesario, a medida que el tamaño de la empresa aumenta.
La necesidad de crear un aparato administrativo crece a medida que el tamaño de
la empresa apareja la especialización de funciones e impone la necesidad de
coordinarlas. Una empresa industrial no puede quedar limitada a la planta de
producción puesto que esa misma planta da lugar a problemas de administración y
de coordinación que deben ser resueltos; la índole de las funciones es
radicalmente diferente, pero las tareas manuales de producción deben ser
coordinadas y esta coordinación corre por cuenta de la burocracia.
El resultado económico de la empresa capitalista depende de
la existencia de una administración racional que asegure la más compleja
exploración del conocimiento tecnológico. Esa administración que actúa
racionalmente se caracteriza por el ejercicio del tipo de autoridad que Weber
llamo legal o racional-legal, el que se basa en la creencia en la legalidad de
las normas y en el derecho a ordenar de quienes llegan a ejercer autoridad de
acuerdo a esas normas.
El funcionamiento de la burocracia está regido por normas
establecidas con una pretensión de obediencia, y los miembros de la burocracia están
obligados a obedecer en esa calidad de integrantes, la que impone la obligación
de aceptar las órdenes impersonales provenientes de quienes ocupan cargos
superiores. La obediencia no es debida a los individuos en cuanto tales, sino a
los que ocupan los cargos cuyo ejercicio implica la emisión de órdenes. Estas
ordenes son impersonales, porque son las órdenes de la persona que ocupa el
cargo, y es indiferente que él esté ocupado por una u otra persona. Las órdenes
serán obedecidas por los mismos o por otros subordinados que hayan pasado a
ocupar los cargos dejados vacantes por los anteriores.
La burocracia se basa en la división del trabajo y el
titular de cada cargo disfruta de la autoridad necesaria para llevar a cabo sus
tareas. Estos funcionarios carecen en general de toda relación con la propiedad
de los medios de producción o de administración, puesto que solo son empleados
encargados del cumplimiento de determinada tarea.
Weber dice que la administración burocrática significa
fundamentalmente el ejercicio del control en base al conocimiento y que éste es
el rasgo que la hace absolutamente racional. El proceso de burocratización es
parte del proceso de salarización que caracteriza a la modernización de la
estructura ocupacional. Puede deberse a la iniciativa privada o a la actividad
pública, puede derivar del desarrollo económico o del desarrollo social, o de
ambos en grados diferentes. La extensión de la actividad estatal llevó al crecimiento
de la burocracia pública. De esta forma se limitó el crecimiento de la burocracia privada puesto que las
actividades eran sustraídas a los particulares para pasar a estar a cargo del
Estado.
El proceso de estatización arranca de la nacionalización del
Banco de la República y del establecimiento del monopolio de los contratos de
seguros por parte del Estado, ocurridos en 1911. En el transcurso del año siguiente
se estableció el Banco de Seguros del Estado, se dictó la ley de
nacionalización del Banco Hipotecario y se estableció el monopolio de la
energía eléctrica en Montevideo. Se crearon además el Instituto de Química
Industrial, la Dirección de Hidrografía y el Instituto de Geología y
Perforaciones. En 1915 se creó la Administración Nacional de Tranvías y
Ferrocarriles del Estado y se estableció el monopolio estatal de los servicios
de Correos, Telégrafos y teléfonos. El proceso continuó con la creación con la
creación de la Administración Nacional del Puerto de Montevideo, en 1916, con
la nacionalización del ferrocarril del Este.
Todo este proceso implicó la creación de diferentes
burocracias administradoras y por extensión en un crecimiento de la burocracia.
Sin embargo en 1930 los funcionarios públicos no llegaban a 30.000.. Se podría
decir que el proceso de de estatización había sido acompañado por la creación
de organizaciones administrativas indispensables para la adecuada prestación
del servicio que Estado tomaba a su cargo. Esta afirmación toma mayor validez
si se toma en cuenta lo indicado por Milton Vanger: en el presupuesto 1901-1902
los funcionarios eran 19.000
En 1931 se crea la ANCAP y en 1932 la ANP que monopoliza los
servicios portuarios. En ese año los funcionarios públicos llegan a 52.000, o
sea que en dos años crecieron a un ritmo cercano a lso mil funcionarios
mensuales. Se debe tener en cuenta que en 1929 se produce el crack de la Bolsa
de Nueva York y que sus consecuencias en Uruguay, sumada a las políticas para
limita la inmigración dictadas en 1932 no son ajenas a este crecimiento del
funcionariado estatal.
Ver: Campiglia, N. Estatización
y burocracia. En Enciclopedia Uruguaya, número 40, Arca, 1968
