El peso de los impuestos directos fue muy bajo desde 1870
hasta 1980 y oscilaron en un 25% de la
recaudación total. Con la creación del IRP en 1982 alcanzó el 30% y se
mantiene en ese porcentaje hasta la actualidad. La estructura tributaria
marcó siempre la propuesta y la agenda de los partidos políticos y los
gobiernos de turno. El debate fue y es entre quienes quieren modificar los
impuestos para gravar más el capital y
la renta y los dueños del capital que prefieren que los mismos caigan sobre el
consumo y los salarios. Los consensos se
lograron en tres periodos de nuestra historia: durante el primer batllismo,
durante el primer Colegiado blanco y el último a partir del 2007 durante el
gobierno del Frente Amplio.
Desde 1970
la revolución técnico-productiva también en las
comunicaciones produjo grandes
modificaciones en la economía
capitalista. Esto produjo, además, cambios profundos en el mundo.
1)
Países que se especializaron en la producción de
conocimiento y diseño de tecnologías en distintas áreas como la robótica,
microprocesadores y armamento como Estados Unidos, Alemania, Japón, Corea, y el
Reino Unido entre otros.
2)
Países que compiten en este escenario con mano
de obra barata produciendo mercancías exportadas al mercado mundial como China,
México y América Central
3)
Países que exportan mano de obra emigrando según
las necesidades del modelo económico.
4)
Países que venden mercancías agroexportables,
extractivas y energía como nuestro país
en un modelo que los economistas clásicos llamaron “renta del suelo” En
Uruguay y Argentina se respetó la propiedad privada de os grandes
terratenientes agrarios pero tomado parte de su renta a través de mecanismos de
tipos de cambio múltiples, impuestos a la propiedad y a las exportaciones
generaron una transferencia de renta entre los terratenientes y capitalistas
industriales y comerciales por otro.
Desde finales del siglo XIX hasta la crisis de 1929 el
modelo funcionó de forma exitosa. Nuestro país tenía niveles de ingreso
comparable a las economías desarrolladas de Estados Unidos y Europa. El
batllismo entre 1904 y 1929, el retorno del batllismo entre 1943 y1959 y el
denominado progresismo desde el 2005 hasta la actualidad son claros ejemplos de
fase expansiva de la renta agraria. El golpe Herrero-Terrista en 1933, el
proceso de la dictadura entre 1973 y 1985 y las políticas liberales entre 1990
y 2004 muestras los ajustes derivados de la perdida de la renta. Es aceptado
por los economistas que el proceso económico uruguayo fue aceptable hasta 1955.
Se inició allí un periodo de estancamiento que duró hasta el 2004 último año
del gobierno del Dr.Jorge Batlle.
En 1955 se inicia la crisis del Modelo de Industrialización por Sustitución de
importaciones que se sostenía en un período de alza de precios y el aumento de
la renta de los productos agroexportables fundamentalmente la lana. Durante el
período se utilizó parte de la renta ganadera para desarrollar otras áreas de
la economía que gracias al Estado podían sobrevivir en el mercado interno.
Entre 1955 y 1970 la tasa de ganancia siempre fue en declive. La salida fue
ajustar a la baja los salarios directos, pero la visión batllista de protección
de los sectores postergados mediante el intervencionismo estatal impedía maniobras
radicales. El golpe militar del 73 permitió hacer un ajuste. Este ajuste
consistió en desregular el sector financiero y “abrir” al Uruguay a la inversión
directa extranjera y crecimiento del endeudamiento externo bruto que pasó de
478 millones a 3919 millones de U$S entre 1973 y 1985. Pero lo más
sensible fue desarmar los instrumentos
de regulación social bandera y ADN del batllismo derrotado en 1959. Los
sectores medios de la sociedad sufrieron una reducción del poder de compra de
los salarios en un 60% entre 1971 y 1984. Por el otro lado se produjo una expansión de las ganancias que
pasaron del 27% al 52%del PIB entre 1971 y 1981.
La experiencia batllista (1947-1958), comprometida en un
modelo de desarrollo sustitutivo de importaciones, llega a su fin en 1959, al
acceder al gobierno el Partido Nacional. La nueva administración se impone el
objetivo de liberalizar la economía –en especial, el mercado cambiario y el
sector externo–, e iniciar una profunda reestructura de nuestro sistema
tributario.
El batllismo había profundizado la política de crecimiento
“hacia adentro” y la política de redistribución del ingreso. Esto permitió
mejorar el nivel de empleo y las condiciones de vida de los sectores populares,
al tiempo de ensanchar las capas medias de la sociedad. En este diseño, el
Estado ocupó un papel protagónico, al reservarse la potestad de intervenir
activamente en la economía.
Los sectores productivos privilegiados por este modelo de
desarrollo fueron la industria y la agricultura. Estos sectores, entre
1945-1955, alcanzaron tasas de crecimiento acumulativas anuales del 6,6% y 6,7%
respectivamente, que ambientaron un proceso de diversificación productiva que
limitó la importación de bienes de consumo terminados, aunque no así la de
insumos y bienes de capital. El elemento central de este modelo de crecimiento
fue la política de protección que se instrumentó por la vía de aranceles,
subsidios, cuotificación de importaciones y tipos de cambio preferenciales.
Estos mecanismos permitieron una activa transferencia del excedente del sector
primario ganadero hacia los sectores privilegiados.
Hacia 1955 comienzan
a evidenciarse las limitantes estructurales del modelo, y se instalan en
nuestra economía dos problemas que recorren el período 1960-1973: el
estancamiento productivo y la inflación.
Los últimos años del
gobierno batllista evidenciaron una crisis que se fue agravando pese a los
intentos de reformulación. Así, al estancamiento pecuario que venía de larga
data –desde la segunda década del siglo– se le suman tasas de crecimiento
negativas en la industria (-1,1%) y en la agricultura (-11,8%) para los años
1955-1959. En tanto que la inflación recrudecía hasta alcanzar el 48,7% en
1959.
En consecuencia, este
proceso de industrialización sustitutiva de importaciones (ISI) se agotó al
convertirse el limitado mercado interno en una traba para que la industria
pudiera beneficiarse de las economías de escala. A su vez, a esta producción
manufacturera le resultó dificultoso acceder al mercado internacional debido a
su alto costo, baja calidad y a las barreras proteccionistas de terceros
países.
Por otro lado, la balanza comercial daba cuenta de sucesivos
saldos negativos con el consecuente drenaje de divisas. La caída de los precios
internacionales de nuestra producción exportable (carne, lana, etc.)
determinaba que se resintiera el alambicado mecanismo de transferencia del
excedente entre sectores, organizado a través del sistema de cambios múltiples
y subsidios, en la medida que se hizo necesario extender las preferencias
cambiarias a la producción primaria (carnes y derivados).
Sumado a estos
problemas, las cuentas del Gobierno arrojaban año tras año saldos negativos que
sólo podían cubrirse con emisión que se trasladaba a los precios y hacía que
los títulos de deuda resultaran poco atractivos debido a que sus intereses no
cubrían la depreciación de la moneda, haciendo inviable el expediente del
endeudamiento.
En definitiva, los
últimos años de la década del ’50 presenciaron un acelerado deterioro del
modelo de crecimiento ISI. Este deterioro se debió a que “el modelo encerraba
una limitación y una contradicción que resultarían insuperables y lo
conducirían a su fracaso: la dimensión del mercado interno –que hacía de la
proyección exportadora la única alternativa viable para un desarrollo
industrial sostenible– y la estrecha relación del proceso de industrialización
con el desempeño del sector agropecuario. Detrás de la interesante dinámica que
mostraba la industria manufacturera se escondía una gran dependencia de las
importaciones, lo que implicaba necesidad de divisas para satisfacer los
requerimientos del sector (combustibles, maquinaria, etc.). El éxito y la
sustentabilidad del modelo estaban ligados a los logros de productividad y a la
dinámica del sector exportador, en el que el estancamiento ganadero se mostraba
como una restricción difícil de superar. En la medida en que el sector
manufacturero no conquistó niveles de competitividad en el plano internacional,
entre otros motivos por el efecto nocivo de la forma en que se practicó el
proteccionismo, sólo podía mantenerse esa dinámica con una permanente
transferencia de ingresos desde el sector primario exportador”(IECON, 2001). En este escenario económico, que repercute en la
esfera social generando un progresivo enfrentamiento entre los distintos
sectores sociales por incrementar o siquiera conservar su participación en el
ingreso, se realizan las elecciones de noviembre de 1958, arrojando como
resultado el acceso al gobierno del Partido Nacional. De aquí en adelante se
impulsará una política económica que tendrá al “mercado” como mecanismo eficaz
de asignación de los recursos.
La política económica
del primer gobierno nacionalista
El nacionalismo, que ocupa la presidencia entre 1959 y 1967,
comienza a sentar las bases de un modelo económico que visualiza al “mercado”
como el mecanismo eficiente de asignación de recursos. Este propuesta de
política económica, tras marchas y contramarchas durante la década del ’60, se
concreta, en 1973, con la aprobación del “Plan Nacional de Desarrollo,
1973-1977”; y salvo ajustes coyunturales se ha mantenido vigente.
Según Eduardo Azzini –ministro de Hacienda del primer
gobierno nacionalista–, “se suprimió el lenguaje dirigista por un lenguaje
liberal moderado” (Azzini, 1989). El objetivo fue desarticular progresivamente
el complejo andamiaje económico institucional heredado del “batllismo”, cuya
máxima expresión era el control de los cambios y del sector externo.
La idea dominante de esta propuesta económica era limitar el
protagonismo interventor del Estado en materia económica. A éste sólo se le
reservaría la tarea de regulación, control y promoción selectiva, apostando a
que las fuerzas del mercado procedieran a efectuar la asignación eficiente de
recursos. De esta manera se lograría superar el estancamiento agropecuario al
promover al sector primario tradicional con incentivos tributarios, préstamos y
un plan de desarrollo agropecuario. A su vez, en materia industrial, sin
desconocer su importancia, se consideró que su desarrollo no debía que los
títulos de deuda resultaran poco atractivos debido a que sus intereses no
cubrían la depreciación de la moneda, haciendo inviable el expediente del
endeudamiento.
En definitiva, los
últimos años de la década del ’50 presenciaron un acelerado deterioro del
modelo de crecimiento ISI. Este deterioro se debió a que “el modelo encerraba
una limitación y una contradicción que resultarían insuperables y lo
conducirían a su fracaso: la dimensión del mercado interno –que hacía de la
proyección exportadora la única alternativa viable para un desarrollo
industrial sostenible– y la estrecha relación del proceso de industrialización
con el desempeño del sector agropecuario. Detrás de la interesante dinámica que
mostraba la industria manufacturera se escondía una gran dependencia de las
importaciones, lo que implicaba necesidad de divisas para satisfacer los
requerimientos del sector (combustibles, maquinaria, etc.). El éxito y la sustentabilidad
del modelo estaban ligados a los logros de productividad y a la dinámica del
sector exportador, en el que el estancamiento ganadero se mostraba como una
restricción difícil de superar. En la medida en que el sector manufacturero no
conquistó niveles de competitividad en el plano internacional, entre otros
motivos por el efecto nocivo de la forma en que se practicó el proteccionismo,
sólo podía mantenerse esa dinámica con una permanente transferencia de ingresos
desde el sector primario exportador”(IECON, 2001).
En este escenario
económico, que repercute en la esfera social generando un progresivo
enfrentamiento entre los distintos sectores sociales por incrementar o siquiera
conservar su participación en el ingreso, se realizan las elecciones de
noviembre de 1958, arrojando como resultado el acceso al gobierno del Partido
Nacional. De aquí en adelante se impulsará una política económica que tendrá al
“mercado” como mecanismo eficaz de asignación de los recursos. asentarse en un diseño institucional
proteccionista excesivo, cuyas ineficiencias debieran ser solventadas por el
conjunto de la población.
Con relación a la
política monetaria y cambiaria, se debía erradicar de plano el mecanismo de los
cambios múltiples y los mercados cambiarios segmentados que sobrevaluaban el
valor del peso, en tanto que la política fiscal debía orientarse a lograr que
las cuentas públicas se equilibraran evitando caer en déficit que se solventara
con emisión.
Según Azzini, las presiones inflacionarias que vivía el país
en los últimos años se debían a una variada causalidad –causas estructurales,
circunstanciales (coyunturales) y acumulativas– que afectaba gravemente el
desarrollo económico. A su entender: “Las tres presionaron los precios. Las
estructurales, por lo regresivo de nuestro sistema tributario, por la
limitación forzada de las importaciones y por la complejidad de nuestra
organización administrativa. Las circunstanciales principalmente por los
aumentos masivos de los funcionarios públicos y también por los aumentos de las
retribuciones privadas, por la expansión de circulante, por la escasez de materias
primas. Y las acumulativas generalmente se han producido por la desorientación
o cambio de orientación de las inversiones hacia el sector financiero en lugar
de hacerlos hacia el sector del capital. .Como consecuencia de esta
persistencia, de esta sicología de alza, las perspectivas alcistas de los
precios fueron a formar parte de las expectativas de los comerciantes, de los
industriales y del pueblo. Se verificó una propensión a los gastos en la forma
más rápida posible, lo que consiguió, además, aumentar el crédito sin un
contralor racional (...) Puede decirse que el país ha vivido, en los últimos
años, una constante inflación pero sin desarrollo económico” (Ministerio de
Hacienda, 1962).
De estas expresiones se desprende que las dificultades de la
economía del país provenían de un excesivo intervencionismo estatal. Este
dirigismo que se había implementado en 1931, como respuesta a la Gran
Depresión, y que el “batllismo” no había hecho más que profundizar, llevaba a
que toda nuestra economía se asentara sobre bases inestables. En consecuencia,
se debía replantear la política económica del país de forma que se removieran
estas trabas que impedían el desarrollo económico. Esta reformulación se centraría
en limitar el “dirigismo” estatal de manera que el libre funcionamiento del
“mercado” permitiera lograr una economía sana que inaugurase un proceso de
desarrollo y de crecimiento sustentable.
Los cuatros pilares
de la reforma serían: el sector externo y el mercado cambiario, la reestructura
tributaria, la promoción de los sectores productivos primarios y el
ordenamiento administrativo-financiero del Estado. Estos cuatro objetivos se
plasmaron en sendas leyes: la Ley de Reforma Cambiaria y Monetaria, el Plan de
Desarrollo Agropecuario, Ley de Ordenamiento Financiero y la Ley de Recursos,
que logran sanción en los primeros años de la administración nacionalista, y de
paso daban cumplimiento a los términos acordados en la primera “carta
intención” con el FMI.
“LEY DE REFORMA CAMBIARIA Y MONETARIA. TRIBUTOS A
LA IMPORTACION. DETRACCIONES
Promulgación:
17/12/1959
Publicación:
21/12/1959
·
Registro Nacional de Leyes y Decretos:
·
Tomo: 2
·
Semestre: 2
·
Año: 1959
·
Página: 1378
A partir de la publicación de
la presente ley, deróganse todas las
disposiciones que fijan, facultan o autorizan a fijar tipos de cambio,
regulándose en lo sucesivo la compra o venta de la moneda extranjera por
el libre juego de la oferta y demanda.
Declárase la libre importación
de toda clase de mercaderías, artículos, productos y bienes.
Facúltase al Poder Ejecutivo:
A)Para exigir depósitos previos
a la importación;
B)Para establecer recargos no
superiores al 300% (trescientos por
ciento) del precio CIF de las
mercaderías, artículos, productos y
bienes prescindibles,
suntuarios y/o competitivos de la industria
nacional;
C)Para prohibir con carácter
general o particular por un plazo no
mayor de seis meses, la
importación total o parcial de toda clase de
mercaderías, artículos,
productos y bienes prescindibles, suntuarios
y/o competitivos de la
industria nacional. Dicha prohibición podrá
reiterarse por nuevos
pronunciamientos.
Dentro de los sesenta días de
promulgada la presente ley, el Poder
Ejecutivo establecerá las normas a las que deberá ajustarse la
calificación de prescindibles, suntuarios o competitivos de la industria
nacional para los artículos a importarse, debiendo incluirse en dichas normas
la consulta a las instituciones más representativas del comercio y la
industria.
(*)Notas:
Ver en esta norma, artículo: 7.
Las divisas provenientes de las
exportaciones deberán ser negociadas
en el Banco de la República directamente o por intermedio de los Bancos
privados autorizados para operar en cambios.
El Poder Ejecutivo, a solicitud
del Banco de la República, podrá
exceptuar a los Bancos privados de la obligación de entregar las
divisas,
en las condiciones que establecerá la reglamentación respectiva.
Para el pago de las
mercaderías, los importadores podrán adquirir
sus divisas en plaza o recurrir, con las limitaciones que pueda disponer
el Poder Ejecutivo, a los fondos que tengan radicados en el exterior o
al
uso del crédito que obtengan a esos efectos.
Autorízase al Poder Ejecutivo
para exonerar temporariamente de
derechos aduaneros y adicionales, tributos a la importación o aplicados
en ocasión de la misma, impuesto a las transferencias de fondos al
exterior y tasas portuarias, a las mercaderías comprendidas en el
artículo 1º del decreto de 24 de abril de 1959 y a las siguientes:
medicamentos, películas para radiografías, aparatos para radiografía y equipos
médicos y quirúrgicos destinados a las instituciones comprendidas en los
incisos A) y B) del decreto-ley N.o 10.384, de 13 de febrero de 1943;
maquinarias, herramientas y otros artículos requeridos para la explotación
agrícola, ganadera y granjera; plaguicidas y fertilizantes.”
Con la Ley de Reforma Cambiaria y Monetaria se liberaliza el
mercado cambiario, se suprimen los mercados segmentados, el mecanismo de
cambios múltiples y el Contralor de Exportaciones e Importaciones. Este último
era el encargado de cuotificar las importaciones y asignar las divisas.
En adelante, el valor de las divisas sería fijado por el
libre juego de la oferta y la demanda, aunque el BROU mantendría el monopolio
de la compra de las divisas de exportación. Se liberaliza la importación de
insumos, bienes de capital y mercaderías, aunque el P.E. se reservaba la
facultad de limitar temporalmente ciertas importaciones, exigir el depósito
previo o establecer recargos a las importaciones. Con estas medidas se
procuraba que el proceso de industrialización no se sostuviera sobre la base de
la creación de industrias ineficientes, y cuya permanencia sólo era asegurada
por el excesivo y distorsionante proteccionismo estatal que transfería a la
sociedad el alto costo de su mantenimiento. A la vez, el sector exportador
primario (pecuario) ya no tendría que soportar tener que transar sus divisas a
un tipo de cambio sobrevaluado que deterioraba su tasa de ganancia y se
convertía en un desestímulo para la inversión. En adelante el productor rural
podría comerciar el total de las divisas a la cotización del mercado libre y
sólo debía soportar una moderada exacción impositiva, en caso de exportar, a
través de las detracciones.
Incluso, esta nueva carga tributaria sobre las importaciones
(recargos) y las exportaciones (detracciones), cuyos ingresos se concentrarían
en el “Fondo de Detracciones y Recargos”, se destinaría a abaratar los precios
de bienes de primera necesidad (pan, carne, leche) y solventar el plan de
mejoramiento agropecuario, la obra pública y gastos corrientes del gobierno
central. Respecto del Plan de Desarrollo
Agropecuario, se buscaba reinvertir en el sector aquello que se detraía vía
impuestos. De esta forma no sólo se prefería a un sector agro industrial, sino
que también se apoyaba a la ganadería, con la extensión de la pradera y el
mejoramiento del stock bovino. La Ley
de Ordenamiento Financiero procuró ordenar la forma de registrar y documentar
ingresos y egresos del Estado. Se establecieron Contadurías en los Ministerios
y, principalmente, se crea la Dirección General Impositiva centralizando la
recaudación que realizaban las Oficinas de Impuestos Directos, Impuestos
Internos y Ganancias Elevadas. El fundamento de esta reforma contable radicó en
el interés del Gobierno Central de conocer a ciencia cierta su estado financiero.
Ello permitiría una formulación presupuestaria y de rendición de cuentas más
detallada y completa a ser presentada a aprobación parlamentaria. Finalmente,
en materia tributaria la Ley de Recursos buscó racionalizar y modernizar la
estructura tributaria sobre la base de un impuesto moderno sobre las
transacciones y la circulación y con la creación del impuesto a la renta. Este
último tenía el cometido de provocar una justa distribución de las cargas
públicas.
La reforma tributaria
nacionalista
El primer gobierno nacionalista entendió que nuestro sistema tributario carecía de
racionalidad y que se había desarrollado más que por criterios técnicos, por
necesidades puntuales del Fisco, producto de los reiterados déficit
presupuestales que se fueron acumulando durante los años ’50. Por otro lado, Azzini consideraba que era una
falacia sostener que la exacción tributaria fuera neutra. A su entender, todo
sistema impositivo es finalista. De esta forma debe verse al impuesto como “un
medio de transferencia de poderes adquisitivos, así como en un factor de
transformación de la actividad nacional”. Agregaba, luego, que por medio del
impuesto “se estimula el ahorro, se alienta la producción, se gravan los
sectores elevados de réditos, se desalientan los capitales improductivos, se
protege el consumo, se persigue la especulación y el juego y se deteriora el
consumo suntuario”
Conclusión
Por su estructura productiva interna y el tipo de
inserción internacional , basado en la
ganadería extensiva, la falta de proyectos rentables implicó que a diferencia
de otros países de América Latina (principalmente Brasil y en menor medida
Argentina), Uruguay no resultó un país atractivo para la inversión
transnacional directa en ese período. El comercio exterior del país siguió
apoyado en los productos pecuarios y los lazos fundamentales de subordinación
del Uruguay a los países desarrollados continuaron funcionando en las áreas
comerciales y financieras mientras que, si bien en las productivas los
capitales eran mayormente nacionales, reforzó el condicionamiento tecnológico
que había existido desde los orígenes de su incorporación a la economía
mundial.
Uruguay llegó entonces a fines de los 50 con una producción global
totalmente estancada. Los sucesivos gobiernos se vieron obligados a recurrir al
Fondo Monetario Internacional, con quien se firmó un primer acuerdo en 1960.
Hasta ese año Uruguay había mantenido relaciones formales con los organismos
internacionales pero había rechazado sus recomendaciones sobre la economía.
Pero entre 1960 y 1972 se firmaron 6 cartas de intención, aumentando además la
influencia económica y financiera norteamericana.
La crisis se profundizó a lo largo de los años: a partir de 1962
las tasas de crecimiento del PBI per cápita fueron negativas. La tasa de
inversión bruta se situó apenas por encima del 10%. La inflación comenzó a
crecer gradualmente hasta llegar a valores superiores a los tres dígitos en
1968. Las tasas de desempleo, a pesar de ser amortiguadas por una fuerte
migración que se inició en la primera mitad de los años 60 y que involucró
hasta 1975 al 11% de la población total, alcanzaron valores del 8%
inéditos para el país luego de la Segunda Guerra Mundial. La carencia de
opciones laborales también llevó a un crecimiento de las actividades no
productivas: hacia el final del período considerado más de la mitad de la
población económicamente activa del Uruguay estaba vinculada a las actividades
terciarias, con un gran peso en cuanto a ocupación del sector público. El sector agropecuario mostró una baja y descendente
importancia relativa como fuente de trabajo debido al carácter extensivo de su
producción.
Como en otras grandes crisis del sistema capitalista, el mecanismo
restaurador estará dado por la disminución del salario real y de la composición
orgánica del capital: a partir de 1968 comienza a desarrollarse un proceso de
transformación de la estructura política y del Estado cuya culminación es el
golpe militar de 1973.
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