El batllismo y las políticas sociales

El batllismo y las políticas sociales.

El Uruguay fue pionero en latinoamérica en  los procesos de instrumentación de los sistemas de protección social en forma conjunta con Argentina, Brasil, Chile y Cuba. En las primeras tres décadas se presentaron 66 proyectos y por esta misma razón el Parlamento Nacional decidió crear una Comisión Especial con el objetivo de preparar un proyecto definitivo sobre las jubilaciones (DSCS,15/10/1928.F356) Siguiendo a Diego Sempol  podemos hacer una pequeña cronología de los principales hechos salientes:
1904- Se crea la Caja de Jubilaciones y Pensiones Civiles para los empleados del estado. El antecedente operativo era la Caja Escolar de 1896 cuyos fondos surgen de los aportes de los propios funcionarios, los aportes patronales (Estado) y los impuestos correspondientes, además de donaciones y los intereses generados por la administración de los fondos.

En 1911- Se fundó la Caja de Pensiones Militares en 1919 se extienden los beneficios al personal de tropa por Ley 7818.

En 1919- Se crea la Caja de Jubilaciones y Pensiones de Empleados y Obreros de los Servicios Públicos que integraba inicialmente a los trabajadores de ferrocarriles, telégrafos, tranvías, teléfonos, aguas corrientes y gas.(todas estas empresas eran privadas en el momento de promulgarse la ley) Siguiendo el modelo tripartito para generar sus fondos(obreros, patrón, Estado)Se fueron agregando sectores hasta que en 1928 por la ley 8271 se incluye a empleados y obreros de Sociedades Anónimas y similares.
El 11 de febrero de 19191 se promulgo la le sobre Pensiones a la Vejez que estableció un sistema de protección a la vejez, invalidez e indigencia. Lo interesante era que loa legislación no exigía que el beneficiado hubiera contribuído previamente para acceder al beneficio.

En 1923 se aprueban los estatutos de la caja privada del Jockey Club.

En 1925- Se crea la primera caja paraestatal: Caja de Jubilaciones y Pensiones de las Instituciones Bancarias y de la Bolsa de Comercio.

En 1933- Se crea el Instituto de Jubilaciones y Pensiones del Uruguay del cual formaran parte la Caja de Empleados y Obreros del Servicio Público, la Caja de Jubilaciones y Pensiones Civiles la Caja Escolar de Jubilaciones y Pensiones y la Pensión a la Vejez

La Visión batllista:

Durante los debates parlamentarios en 1903 el diputado batllista Dr. Antonio María Rodríguez fundamenta la visión : "Este proyecto tiende a organizar un verdadero seguro de vida para todos los empleados civiles de la nación, costeado por el esfuerzo mutuo de dichos empleados y con el apoyo del Estado que destina a la constitución de la caja especial de jubilaciones y pensiones vanos arbitrios de nueva creación y ciertas rentas y bienes fiscales que hoy escapan es gran parte a la acción del fisco"(DSCR,tomo 173. 15/10/1903:206)
Tiempo después estas leyes anticipatorias tratan de prever los problemas futuros el Diputado Santín Carlos Rossi sostenía en 1919: " la legislación uruguaya se basa en principios de justicia y humanidad, sino que también, que llena una función que podríamos llamar de previsión y hasta amparadora de la estabilidad de la sociedad, porque yo entiendo también que de esta manera evitamos que por medios violentos se busque la justicia que indudablemente se debe dar por leyes razonadas como esta que vamos a votar, a la inmensa mayoría que en el reparto de trabajo cargan un lote respetable y en el reparto de las utilidades no reciben la compensación correspondiente"(DSCR T 273, 28/8/1919:335)

Durante el primer batllismo los avances en los seguros sociales se enmarcaron en una filosofía humanista que define al Estado como interventor, anticipatorio y mediador entre capital y trabajo y mediante la legislación construir una armonía social integradora de los sectores sociales vulnerables. Esta filosofía proviene del siglo XIX y se conceptualiza en los seguros sociales.

La elección de la Convención Nacional Cosntituyente del 30 de Julio de 1916 y el denominado "Alto de Viera" marcan un corte en el reformismo. Se puede ver en el recorrido de la legislación social y en concreto el proyecto de Pensiones ala Vejez. Este proyecto había sido presentado por el Presidente Batlle y Ordóñez a finales de 1914 fundamentándolo "para todos aquellos a quienes por una circunstancia fortuita en los misteriosos azares de la vida caen en desgracia en sus últimos años y descienden a una situación de miseria; por todos esos seres infortunados el Estado habrá previsto y no morirán en un abandono desesperante (DSCR omo 246 28/12/1915:169)

El Estado escudo de los débiles en su mayor expresión solidaria que no debe confundirse con la simple caridad: en la palabras de Celestino Mibelli: "Alguien debe ocuparse de la ancianidad, alguien debe preocuparse de los inválidos para el trabajo, hayan sido o no previsores. Pero se dirá: existe la caridad. Verdad que existe la caridad Sr. Presidente, pero la caridad es un vicio social-permítaseme la expresión- es un vicio social que los pueblos dignos de su misión en la historia tratan de desterrar como una carga inútil. No es la caridad, ni por la caridad como se ha e llegar a salvar a los pueblos. Ni es la caridad que ha de distribuir la justicia en la vida. Otros son los factores que reclama la civilización para empujar los destinos hacia  sus verdaderas orientaciones y queremos hacer algo ese ha de ser el que de eludir la limosna que es una injuria, conceda para llegar a la dicha que es un derecho"(DSCR T246,28/121915;184)

El proyecto batllista logró una tendencia hacia la justa distribución del ingreso en forma progresiva, estableciendo las relaciones sociales con una visión policlasistas, humanizando el sistema capitalista(Vanger) con una visión centrada en el accionar estatal que logró una sociedad hiperintegrada durante gran parte del siglo XX con estructuras sociales estables.

Durante la Dictadura hubo cambios estructurales en la Seguridad Social

Dentro del plan propuesto por la Oficina de Planeamiento y Presupuesto redactado para ser aplicado en el período 1973-1977 encontramos el antecedente inmediato de la propuesta social implementada durante la dictadura, dentro del cual se omiten precisamente lineamientos profundos sobre el tema argumentando que en un futuro se realizarían propuestas dentro de un Plan de Seguridad Social. En realidad y dicho de un modo simple se debía esperar el resultado de las políticas en materia económica para desarrollar las políticas sociales. Ahí si se verían los mecanismos de redistribución de puntos de crecimiento y la forma de financiar las prestaciones. Entonces se propone disminuir aportes sociales de modo que impactaran en los costos de producción. Esto se debería compensar con un aumento de la participación del Estado para financiar el sistema. Se parte del supuesto que los aportes del Estado a la Seguridad Social provenían de los sectores más altos. El Plan de Desarrollo Económico claramente sostenía: “el objetivo principal de los beneficios de la Seguridad Social apunta en particular hacia la solución de los estados de necesidad sin perjuicio de procurar además el mejoramiento general de las condiciones económicas y sociales de la población” Entre los objetivos fundamentales este plan apuntaba a reducir el muy alto costo del sistema y sus efectos en el consto de producción. Entonces el foco se puso en el recientemente creado Banco de Previsión Social (BPS). A partir de 1973 la situación general del País era compleja y mostraba un crecimiento del protagonismo militar. Las Fuerzas Armadas comenzaron a publicar muchos documentos justificando su participación en las políticas públicas con la idea de darle seguridad al desarrollo según su visión. El 11 de febrero, luego del episodio traumático de la segunda fase del golpe en etapas o en cámara lenta, un “Memorandum” dirigido por los mandos militares al presidente Bordaberry estableciendo que la seguridad social sería uno de los puntos a tratarse en un futuro acuerdo entre el presidente y las Fuerzas Armadas. El tema en discusión era la reestructura de las leyes sociales, las edades requeridas para jubilarse, los montos de las retribuciones y la creación de topes máximos. Por otro lado, además, se proponía la intervención del BPS. Como sabemos el 27 de junio de 1973 el Poder Ejecutivo decretó la disolución del Parlamento siendo sustituido por el Consejo de Estado. Comienza una transformación de la seguridad social mediante la aplicación de los Actos Institucionales 9 y 13, el primero el 23 de octubre de 1979 y el segundo el 12 de octubre de 1982. Mediante los mismos se concretó la reforma de la seguridad social. El acto 9 en sus fundamentos establece que no había un sistema de Seguridad Social sino que solamente había una serie de organismos separados que atendían diferentes situaciones y consideraba que no era justo y que favorecía a unos sobre otros casos. Propone crear un sistema jerarquizado y ordenado y con rango constitucional sosteniendo “Es conveniente dejar las soluciones de la Seguridad Social fuera del interés político de los casos aislados(…)” El Acto Institucional Nro.9 llevó adelante la centralización administrativa mediante disposiciones fundamentales:

1)       la supresión del BPS, de ASSE, Consejo Central de Asignaciones Familiares, Caja de Compensación por desocupación de la Industria Frigorífica, Caja frigorífica del interior.

2)       La creación de la Dirección General de la Seguridad Social. En el Art. 12 del Acto determinó que todo el sistema de seguridad social quedara bajo las directivas del Poder Ejecutivo y le correspondería otorgar las prestaciones, administrar y recaudar  los recursos del sistema y coordinar la actividad de los organismos no estatales existentes que actuaban en el ámbito de la seguridad social.

3)       El artículo 17 subordinaba totalmente la gestión de estas unidades al Poder Ejecutivo estableciendo que el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social podría modificar de oficio los actos administrativos dictados por los distintos organismos en materia de seguridad social.

4)       La centralización administrativa alcanzó también a las Institutos jubilatorios militares y policiales. La Caja de Retirados y Pensionistas Militares, que contaba con patrimonio propio y era un servicio descentralizado, pasara a depender del Ministerio de Defensa Nacional con el nombre de Servicio de Retiros y Pensiones Militares. Sin embargo lograron tener cierta autonomía.

       Durante el primer gobierno de Julio María Sanguinetti (1985 – 1989), muchas de las medidas adoptadas estuvieron orientadas básicamente a la reinstitucionalización del sistema democrático: recomposición del cuerpo de funcionarios de la Administración Pública como la restitución de 11.000 funcionarios cesados en la dictadura, prohibición del ingreso de nuevos funcionarios, políticas de capacitación con apoyo de la Escuela Nacional de Administración Pública (ENA) de Francia y creación de un nuevo sistema de calificaciones y ascensos . Por otra parte, también se realizaron acciones de reforma en algunas empresas del Estado, tales como AFE  que se disuelve y redistribuyen 7000 funcionarios, y UTE  en un ambicioso proceso de reingeniería con apoyo de FENOSA –España .  Dentro del conjunto de intereses primordiales de las administraciones del Dr. Sanguinetti la Seguridad Social era la mayor preocupación. El propio Sanguinetti sostenía en agosto del 2000 en una entrevista: “ La Reforma de la Seguridad Social era la madre de todas las batallas” y en una entrevista más extensa realizada por Carlos Lujan al secretario de la Presidencia, Elías Bluth sostenía: “ La reforma de la Seguridad Social era considerada el objetivo número uno, a partir de los lineamientos planteados en –El Uruguay para todos- programa de gobierno elaborado por el Partido Colorado para las elecciones de 1994, seguida por la Reforma Educativa, la Reforma Política en tercer lugar y la Seguridad Pública en cuarto(…) La Seguridad Social era la madre de todas las batallas. La derrota o triunfo iba a marcar el tono del gobierno de ahí en más. Si la reforma se hacía, se abría un espectro de posibilidades; si no el peligro era el fracaso total. En este sentido, el éxito era externo e interno, y el peligro era la pérdida de confianza(…) Claramente existía variedad en las posiciones frente a los puntos de la agenda. Desde aquellos que pretendían que el Presidente electo se comprometiera a una política más liberal hasta aquellos que pretendían una política menos liberal.(…) El presidente Sanguinetti en la mayoría de los casos actuó como árbitro y nunca abandonó el Programa. En la reforma de la seguridad social el Presidente actuó como un encantador de serpientes.” Era un problema grave y muy sensible y el gobierno utilizó mecanismos batllistas de resolución, atender a los débiles y beneficiar a la mayoría de la población. El Economista Luis Mosca sostenía en una nota realizada en Búsqueda en el mes de febrero de 1995: “ La reforma de la seguridad social es esencial para la estabilización económica(…) y Sanguinetti la toma como una oportunidad de  cambio y sostenía: “ Hay que tratar de lograr un sistema que a la vez sea más equilibrado, también disminuya el peso del número de jubilados sobre la población activa porque se hace imposible sostenerlo” 

       Ya en su discurso de asunción decía Sanguinetti: “ La Reforma del sistema de Seguridad Social es uno de los mayores desafíos que nos aguarda para salvarlo en sus bases esenciales” El gobierno envió al Parlamento un proyecto de Ley de Seguridad Ciudadana que aumentaba las penas para determinados delitos y creaba la figura de la rapiña y sanciones para la conducta  de las “barras bravas” en el fútbol. Además  otro proyecto de reordenamiento tributario tendiente a la mejora de la competitividad. El 29 de junio se ingresa el proyecto de Seguridad Social y fue apoyado por el Partido Nacional con la oposición del Frente Amplio y el PIT-CNT.  En una situación muy difícil, Sanguinetti demostró capacidad para manejar los reclamos militares que se oponían a los juicios por violaciones a los derechos humanos y la economía en una fase crítica. La prioridad fundamental del Partido Colorado era asegurar la democracia, la del Frente Amplio su crecimiento electoral. La ética de la responsabilidad y los costos electorales que todavía paga el batllismo.

          Ver:       AAVV. Uruguay: La reforma del Estado y las políticas públicas en la democracia restaurada (1985-2000)EBO. Montevideo 2002