Neobatllismo. Por Real de Azúa, Nahum,B y otros.

Características del neobatllismo

Real de Azúa, Carlos,

“Uruguay, ¿una sociedad amortiguadora?”, EBO-CIESU, 1984,

págs. 60-65 y La economía en el período neobatllista *Nahum, B; Angel Cocchi; Ana Frega; Yvette Trochon: “Crisis política y recuperación económica 1930-1958”, EBO – La República, 1998, págs. 96-107

El período neo-batllista

Llama la atención a nuestra altura histórica que si tantas y tan sustanciales fueron las

identidades entre la experiencia uruguaya del neo-batllismo, la argentina del peronismo y la etapa brasileña Vargas-Kubitschek-Goulart, sea tan “a posteriori” que esta afinidad se subraya. Aquí, debe suponerse, es el mismo carácter amortiguado del fenómeno el que tiene que ver con esta falta de ostensibilidad, de saliencia, con esta –dígase– baja tensión de su modo de incidir. Y el mismo término: “neobatllismo”, con que se le suele distinguir representa, de seguro, el más claro fundamento de esa tibieza, de esa flojedad. Debe admitirse, claro está, que el mero uso del rótulo no descartaría por sí mismo la originalidad del fenómeno ni tampoco lo haría el diagnóstico tardío sobre su verdadera naturaleza: al fin y al cabo peronismo y varguismo fueron prácticas previas a su inscripción en una categoría –la“populista”– que había portado en Rusia y en los Estados Unidos acepción bastante

diferente.

Sin embargo –y de alguna manera– una convicción generalizada de que el país había

reanudado hacia 1948 una tradición política cortada quince años antes y que esta tradición era consustancial con el país mismo, sus posibilidades y sus exigencias, era algo más que un mero espejismo, una falsa representación fomentada –si otras apariencias no lucieran– por el apellido del líder y por el lema del partido gobernante.

Si se comparan las líneas políticas a ambos lados del Plata es posible advertir, para

comenzar, una mayor flexibilidad del sistema jurídico e institucional uruguayo para ajustarse a las nuevas exigencias. No en balde tenía el Uruguay una constitución aprobada en 1942 y aún tendría otra en 1952 (esta ultima de sesgo “antipersonalista”) y ambas mucho más ajustadas a una política de asignación de bienes a las masas que el obsoleto texto argentino de 1853 y las limitaciones de las autonomías provinciales con que el peronismo tuvo que iniciar su trayectoria (52).

Pero las franquías diferentes que para una política populista y modernizadora podían

representar en los dos países los respectivos textos fundamentales significan relativamente poco sobre el fondo más amplio de una fluidez para el cambio involucrada en el Uruguay por una tradición que ya era una “tradición para el cambio”. Si esto es así, tampoco puede rebajarse la importancia que adquirió la incidencia del sistema bipartidario. La legislación electoral, como se decía, tendía a esclerosarlo y a quitarle capacidad de respuesta para nuevas fuerzas que ya estuvieran, por sí, cabalmente articuladas pero esto no significa que

no pudiera seguir combinando una pétrea estabilidad en sus apariencias, tradiciones y llamado emocional con una alta elasticidad para recoger y agregar ciertos reclamos sociales, ello, incluso, de una manera mucho más indiscriminada de lo que reclamaría un mínimo de coherencia. Debe observarse aun que esta aptitud para canalizar nuevos reclamos tuvo su cara opuesta en un algo más negativo: una corriente político-social nueva que es entubada por vías preexistentes pierde siempre mucho de su energía original al ser tramitada, aun dócilmente, por un aparato institucional demasiado viejo. Si la tradicional aptitud receptiva del sistema político para nuevos significados queda así apuntada, procede también marcar esa otra constante del desarrollo uruguayo que representó la menor preeminencia comparativa de una clase superior y dominante a planos económico,

político, social y cultural. Es posible que esa situación haya sido la razón bastante segura de que en este populismo uruguayo lucieran con una debilidad cercana a la invisibilidad esas consignas igualitarias y antioligárquicas que tanta estridencia cobraron y aun tanta trascendencia tuvieran en el proceso argentino posterior a 1946.

Pero si seguimos mirando a la estructura social se hace relevante asimismo la sustancial ausencia de esos sectores marginados de modo total, tanto en términos espaciales como socio-culturales, que caracterizaron los puntos de partida argentino y brasileño y cuya primera movilización política tanto impacto ejerció (53). Si se le coloca simétricamente con el registrado antes es fácil advertir que los dos polos de explosividad del sistema –el superior, el inferior– quedaban de esta manera singularmente embotados. La síntesis posible es, entonces, que con escaso desplazamiento del eje del poder social y casi ninguna amenaza de promoverlo –aun con escasísima perspectiva de una irrupción que viniera de los niveles bajos según el temor de la clase alta fuera capaz de inferirlo– el populismo neo-batllista –que aun con tantas restas lo fue– consistió a nivel social en un simple desplazamiento de

acento. Digamos: un desplazamiento del acento redistributista hacia los sectores menos favorecidos aunque siempre dentro de una coalición de clases y grupos que no sufrió ninguna radical transformación.

También el neobatllismo experimentó la misma dificultad y aun la misma reticencia en movilizar el coligante nacionalista que ya fue marcado en el batllismo original y en la etapa de democracia radical de las primeras décadas del siglo (54)). Las variables “dimensión” y “consistencia” nacionales entran igualmente en juego aquí y muchas razones militan para que en el país no se haya dudo con hondura de pasión colectiva nada parecido al nacionalismo de entonación “ufanista” que han conocido o conocen Argentina, Chile, Brasil o México.

Tampoco, sin embargo, debe olvidarse en este punto la cuestión decisiva del “quantum” de presencia foránea sobre todo en el área económica y en los fenómenos visibles de dependencia y mediatización de las decisiones nacionales en que pudiera manifestarse. En este plano ya había cambiado bastante la condición del país puesto que el Convenio Militar de Asistencia Recíproca con los Estados Unidos fue ratificado en 1953 y las nuevas corrientes de redependencia económica y financiera estaban en curso. Pero así como la reivindicación nacionalista tradicional fue articulada entre 1910 y 1930 a través del partido opositor, entonces, a partir de 1945 y 1950, las nuevas expresiones del nacionalismo y el antimperialismo que reforzaron la tenaz presencia de aquélla corrieron por vías sustancialmente separadas (intelectuales, universitarias) del proyecto político e ideológico que desde el poder se propiciaba. Es de creer que también esta simetría vale la pena de subrayarse, aunque sea para aceptar enseguida que queda abierto al debate si los fenómenos de la dependencia, la explotación económica, la mediatización de las decisiones en materia

política interna o externa eran tan débiles como podría de lo anterior inferirse o, simplemente, se hacían todavía menos perceptibles de lo que después se hicieron o, cuando menos, parecían menos contradictorios al proyecto de país al que esa mayoría adhería.

Lo cierto es que la línea internacional de Luis Batlle y su partido permaneció fiel a la línea pro-occidental y pro-defensa hemisférica que se había implantado firmemente en el Uruguay en la década del cuarenta como verdadera pauta internacional. Sobre esta base, empero,el populismo uruguayo se unió, aunque moderadamente, a ciertas modulaciones argentinas y brasileñas de política exterior, algo que puede decirse, en especial, respecto a las metas concretas que éstas seguían. La afirmación “occidentalista” fue así aguada –y aun sepodría decir condimentada– cuando ella apareció unida (como lo hizo el gobernante enocasión de su viaje a los Estados Unidos y, crecientemente, en los últimos tiempos de sumando) a cáusticas observaciones sobre la calidad de la democracia que los Estados Unidos

decían propiciar en Latinoamérica y a perentorios reclamos de apoyo a los planes de

desarrollo económico e industrial que el Uruguay, entre otras naciones del hemisferio, comenzaba a concebir. Y mayor violencia adquirió aun su denuncia del sabotaje que los grandes consorcios internacionales de comercialización lanera hacían objeto a la exportación uruguaya de la fibra, cuando ésta empezó a presentarse, según lo hizo desde entonces, en estado semi o totalmente elaborado

El componente nacionalista de esta peculiar experiencia populista fue, empero, aun con estos énfasis, comparativamente débil. Es este un dictamen que, como resulta fácil advertirlo, se alinea en forma notoriamente coincidente con todos los anteriores, lo que también ocurre con aquél que merecen otros dos y complementarios elementos que nos faltan agregar para cerrar este balance.

Uno es relativamente menor y tiene que ver con la personalidad misma del líder, variable estratégica de indudable relevancia en el tejido de las coaliciones populistas. Político profesional de raza, brioso gallo de pelea parlamentaria y periodística, Luis Batlle Berres, pese a cierta módica aptitud de arrastre que sería aventurado calificar de “carismática”,estuvo siempre mucho más cerca del dirigente partidario de un sistema pluralista estable que del tipo lideral que pudieron representar en América Latina Getulio Vargas, Perón o aun el general Carlos Ibáñez.

Pero muchas de las diferencias que pudieran anotarse entre estos y el dirigente uruguayo dimanaron en buena parte de la escuela y aun de la tradición en que fue formado. En este paso final de la presente reflexión, postulo simplemente que la muy consistente tradición liberal, radical y laica que el cuasi-populismo y su líder asimilaron no dejó de ejercer considerable influencia. Batlle“eljoven”,personalmente, a través de una firme socialización

ideológica familiar; su partido que, pese a considerables retoques se siguió diciendo fiel al viejo batllismo, cargaron a la postre contenidos que, pese a tantas diluciones, no fueron fácilmente convertibles a esos típicos compuestos doctrinales (“justicialismo”,“trabalhismo”) que sostuvieron a las políticas populistas. Póngase nada más que el caso de la enérgica orientación antifascista que desde los años treinta y por más de un cuarto de siglo se generalizó y ahondó en el país. Supongo que no exige dilatada demostración la de que no representó un componente fácil de integrar en esos pragmatismos oportunistas,muy nutridos empero de elementos religiosos, militares, nacionalistas y hasta telúricos con

que las doctrinas populistas se presentaron en Latinoamérica a esa altura de su desarrollo

1. EL AGRO: ESTANCAMIENTO GANADERO, CRECIMIENTO AGRICOLA

El estancamiento ganadero cuyas causas se analizaron para el período 1930-1942 se

mantuvo, no logrando superar los bajos índices de crecimiento del sector. En el siguiente cuadro se observa dicho fenómeno:

La política gubernamental intentó revertir esta situación a través de diversas medidas(difusión de experiencias sobre mejoramiento de suelos, visita de técnicos extranjeros en explotación agropecuaria, etc.). Pero las causas del estancamiento eran demasiado profundas para ser solucionadas a través de una simple política de promoción. La producción pecuaria era considerada desde un doble punto de vista. Como proveedora de las divisas que permitieran financiar las importaciones necesarias para la expansión industrial, y como abastecedora de carne vacuna (base de la dieta alimentaria nacional), a bajos precios para

el consumo de una población urbana en aumento.

Las primeras experiencias de implantación de praderas artificiales fracasaron. La

tecnología importada para aplicarlas, exitosa para los suelos de otras regiones, no lo era para los nuestros.

No debe olvidarse asimismo que los ganaderos no encontraban incentivos económicos

para introducir mejoras de este tipo. Eran demasiado caras y riesgosas. ¿Para qué innovar si los métodos de explotación tradicionales, basados en la utilización de las praderas naturales y en moderadas inversiones, les aseguraban cómodas ganancias?

La producción de carne vacuna no creció, mientras que –por el contrario– el consumo de la población aumentaba, impulsado por el crecimiento demográfico y por una política más equitativa en la distribución del ingreso. Esta situación desembocó en el descenso de los saldos exportables. En el campo de las realizaciones logradas en esta etapa y en relación con el tema del agro, debe destacarse la creación del Instituto Nacional de Colonización, en 1948.

Este había sido concebido como un instrumento privilegiado para lograr cambios sustanciales en el régimen de explotación y tenencia de la tierra (fomentando una racional subdivisión de la misma). Impulsaría la colonización tanto agrícola como ganadera, y tendría en sus manos la posibilidad de la expropiación de tierras para dedicarla a aquellos fines. Entre las susceptibles de ser expropiadas, se encontraban las propiedades de gran extensión y las escasamente explotadas. Los colonos debían cumplir con ciertos requisitos, tales como poseer conocimientos en el tipo de explotación que fueran a realizar y hábitos de trabajo.

Las tierras adjudicadas por el Instituto en carácter de propiedad podrían ser expropiadas cuando se comprobara su subdivisión o su nueva concentración.

Sin embargo, sus objetivos más profundamente transformadores fueron cercenados por la férrea oposición que los ganaderos ejercieron a través de sus organizaciones (la Asociación Rural y la Federación Rural). El proyecto finalmente aprobado significó un compromiso que neutralizó los contenidos renovadores de la concepción original, como ya vimos. La labor del Instituto se vio afectada por la falta de recursos financieros que permitieran la implementación de sus metas, fenómeno que se fue agudizando en los años siguientes.

Entre 1948 y 1958 se colonizaron 149.671 hectáreas. A partir de esa fecha, el impulso

colonizador se detuvo. Dentro de este panorama de rasgos negativos, en el sector

agropecuario se destacaron, sin embargo, dos renglones de mayor dinamismo: la leche y la lana. La producción láctea se duplicó entre 1945 y 1955 al amparo de medidas que aseguraban buenos precios y fácil comercialización. La producción de lana se vio incrementada por la aplicación de controles sanitarios (sarna, etc.) y la mejora de razas (la expansión del Corriedale). Los productos agrícolas constituyeron los renglones de mayor expansión entre los años 1946 y 1955, lo que provocó un aumento del área cultivada. La explotación triguera se multiplicó por 4 en esos años, seguida por otros cultivos. Entre estos, girasol, arroz, maní, lino, algodón, caña de azúcar, etc. alcanzaron niveles importantes alentados por la industrialización. Esta fomentó la producción de materias primas de la agricultura para el proceso sustitutivo de cierto tipo de importaciones, así como la intensificación de cultivos

que cubrieran las necesidades del incremento de consumo de la población. Cereales y oleaginosos captaron el 57% de la producción agrícola total entre 1946 y 1949. Diversas resoluciones oficiales impulsaron la explotación agrícola: la fijación de precios “sostén” (al trigo, lino, girasol, mam, algodón, etc.) el establecimiento de tipos de cambios favorables, facilidades para la importación de maquinaria —los tractores pasaron de 3.170 en 1946 a 21.740 en 1956—, créditos preferenciales.

Todo ello conformó un impulso deliberado del Estado que amplió el área agrícola en

perjuicio de la ganadera. De acuerdo al economista Luis Faroppa, desde 1947 se produjo un desplazamiento de casi un millón de hectáreas de las explotaciones ganaderas a las agrícolas y lecheras, cambiándose incluso su localización.

Tradicionalmente el área agrícola se había concentrado en las zonas centro-sur del país (primordialmente Canelones, cinturón agrícola de la capital). En esta etapa, se produjo un desplazamiento hacia el Litoral por diversas razones:

—el desgaste del suelo provocado por la continua y exclusiva explotación triguera en

predios excesivamente reducidos (minifundios).

—las mejores condiciones que presentaba la nueva región para los cultivos del tipo

industrial.

—la existencia de buenas vías de comunicación en el Litoral.

—mejores posibilidades de aplicar la mecanización en establecimientos de mayor tamaño.

La expansión agrícola comenzó a revelar signos de estancamiento desde mediados de la década del cincuenta por factores ajenos al control del país. La fuerte recuperación de la agricultura europea y la formidable expansión de la estadounidense fueron los argumentos para establecer políticas proteccionistas que perjudicaron a los países productores de materias primas y alimentos. La Ley 480 de Estados Unidos, que posibilitaba comercializar a precios bajísimos los excedentes del agro estadounidense, nos desplazó de mercados incluso tradicionales, y bajó los precios de nuestras exportaciones. Las trabas para el ingreso de los “tops” (lanas lavadas y peinadas) uruguayos a Estados Unidos, impedían o dificultaban a

Uruguay las posibilidades de exportar un producto con mayor contenido de trabajo nacional que la lana sucia, materia prima en bruto.

Si a esto se unía la creciente utilización de fibras textiles sintéticas que disminuían las ventas de lana, se aprecia el cúmulo de dificultades existentes para colocar la producción uruguaya en los mercados internacionales. Al mismo tiempo, se percibe con nitidez los estrechos márgenes de superación que podía permitir un crecimiento en dependencia.

2. LA EXPANSIÓN INDUSTRIAL

La expansión del sector industrial vinculado al mercado interno permitió –a través de la estrategia de sustitución de importaciones impulsada luego de la crisis económica mundial de 1929– la fabricación de productos que anteriormente eran adquiridos en el exterior.

Se ha visto cómo durante el período terrista la producción industrial presentó un crecimiento significativo, que se vio reafirmado por las nuevas restricciones que el estallido de la Segunda Guerra Mundial impuso a la adquisición de productos de aquel sector en el exterior. Pero si bien en este aspecto la guerra significó un nuevo impulso en el proceso ya iniciado, también implicó –como contrapartida– el surgimiento de mayores dificultades en la adquisición de elementos esenciales para la expansión de las industrias de carácter dinámico.

Las dificultades de abastecimiento de combustibles, maquinarias y determinadas materias primas (hierro, acero, etc.) de las que el país carecía, trabaron hasta el fin del conflicto, las posibilidades de crecimiento acelerado en dicho sector de la producción.

Las industrias del tipo tradicional, que utilizaban materias primas del país, no se vieron tan afectadas y tuvieron un efecto multiplicador sobre la demanda de productos nacionales.

Prueba de este efecto benéfico lo constituyó la expansión del área agrícola, ya analizada.La finalización de la guerra restableció el normal abastecimiento de aquellos elementos básicos. Fue entonces, en los años de la segunda posguerra, entre 1945 y 1955, cuando se operó el período de crecimiento acelerado de la producción industrial uruguaya. Esta se incrementó a razón de un 8.5% anual, mientras la tasa del agro era del orden del 3.9%. Las ramas tradicionales lo hicieron a un 5.6% y las dinámicas en un 15%. Debe tenerse en cuenta que la posible competencia de los países industrializados se hallaba momentáneamente paralizada por el reacondicionamiento que debían realizar en sus economías adaptándolas a

las nuevas condiciones de pacificación imperantes en el mundo.

Otro factor que contribuyó a la afirmación del proceso expansivo de la producción

industrial uruguaya, fue la acumulación de divisas realizada durante el conflicto.

El incremento en las ventas de la producción pecuaria había permitido al país acumular libras y dólares en el exterior.

Esto permitió financiar la compra de los insumos necesarios para dinamizar el proceso de industrialización.

La guerra de Corea (1950-1953), al favorecer la colocación de nuestra producción pecuaria, impidió la oposición tradicional del sector ganadero al desarrollo industrial, lo que allanó el camino de posibles obstáculos en el orden interno. La política proteccionista promovida por el batllismo en el poder a partir de 1946 –que se analizará más adelante– significó otro factor de fomento del proceso industrializad

El predominio de las industrias dinámicas sobre las tradicionales en este período es

relevante. Sin embargo, es de destacar que pese a la importancia adquirida por las industrias derivadas del petróleo, electrotécnicas, metalúrgicas, etc., la actividad industrial uruguaya se destinó esencialmente a la producción de bienes de consumo interno en el marco del proceso de sustitución de los importados. Dentro de los sectores excepcionalmente orientados a la exportación resaltaron el de los textiles y confecciones.”

Otra de las características que adquirió el proceso industrializador en esta etapa, es el alto grado de concentración de las industrias en Montevideo, que alcanzó en 1955 el 75,6% del valor total de la producción. El predominio industrial de la capital es seguido de modo decreciente por Canelones, Paysandú y Salto. En el período surgieron Paylana, Azucarlito, Paycueros, en Paysandú; Sudamtex (textiles) en Colonia; Pamer (papel) en Soriano. Las diferencias entre la productividad de Montevideo y el Interior podrían explicarse por la incidencia de varios factores. Por un lado, el carácter portuario de Montevideo le permitió acceder con facilidad al aprovisionamiento de materias primas del exterior, mientras el Interior, con clara desventaja, veía aumentados sus costos de producción por la incidencia de los fletes. La existencia de un mercado de consumo reducido determinó la presencia en

el Interior de establecimientos de escasas dimensiones, que impedían la utilización de métodos modernos de fabricación que multiplicaran su producción. La obtención de capitales también se vio limitada frente a una más desarrollada red bancaria en la capital. Esta hiperconcentración de las industrias en un único polo evidenciaba una mala integración del mercado nacional, que exhibió sus efectos más nocivos a partir de mediados de la década del cincuenta. La industria uruguaya presentó otro carácter relevante: el producir esencialmente para el mercado interno. Así, mientras en 1936 el 93,3% de su producción se orientaba al mercado nacional, en 1955 trepó al 95%. No obstante esta tendencia, se pudo observar un repunte en los valores de los productos industriales respecto al total de exportaciones del país. En 1936, significaban el 18,9%, mientras que en 1955 alcanzaron el 35,1%.

Asimismo, vinculado con esta expansión se produjo un aumento del número de

trabajadores en el sector industrial respecto al empleado en otras actividades. En 1936, con una población estimada de 1.800.000 había 85.691 asalariados en la industria. En 1955, con una población de 2.630.000 habitantes, 194.623 correspondían a empleados y obreros del sector industrial. En Montevideo –que contaba con unos 900.000 habitantes en esta fecha– el 16% eran obreros y empleados industriales.

En el Interior, con 1.750.000 habitantes, el 3.1% se ocupaban en dicha actividad. Al

orientarse la producción industrial al abastecimiento del mercado interno, se produjo una reducción de las importaciones de ciertos artículos manufacturados.

Las posibilidades de exportar productos industrializados eran difíciles por una diversidad de factores. Entre los externos, contaban los derivados de una reducción de la demanda por la Guerra Mundial y las políticas proteccionistas de los países desarrollados.

Entre los internos, la pequeñez del mercado nacional, básico para lanzar la producción;la inadecuación de la tecnología empleada que, por importada, estaba diseñada para abastecer grandes mercados con un mínimo de mano de obra, cuando las necesidades nacionales eran exactamente las opuestas; la escasa productividad obtenible entonces con relación a la capacidad instalada, los altos costos derivados, la nula competitividad resultante de todo un esquema industrial incapaz de salir al exterior. Por otro lado, el proceso de sustitución provocó, al exigir mayor cantidad de combustibles, materias primas y bienes de capital (maquinarias, repuestos, etc.) inexistentes en el país, un aumento del grado de dependencia por la cantidad de importaciones que no podían ser disminuidas. Esa demanda fue a nutrir los mercados exteriores, promoviendo su desarrollo. Es lo que los economistas llaman

“exportación de dinamismo a los países dominantes”: la necesidad de bienes de capital,que debería impulsar nuestro desarrollo, se traslada al exterior, acelerando el ajeno.

Para nosotros, en cambio, como esas compras fueron incrementándose, y como por los productos del agro se obtenía cada vez menos divisas con qué pagarlas, el resultado fue un creciente desequilibrio negativo en la balanza comercial de aquellos años.

Respecto al tema de cómo se realizó el proceso de capitalización del sector industrial, es decir, de dónde vinieron los capitales que se invirtieron en la industria, deben destacarse –en primer lugar– que los capitales fueron esencialmente nacionales y no extranjeros. En cuanto al origen de los mismos –como se vio anteriormente– no hay unanimidad de criterios

entre los analistas económicos del período. En lo que sí hay acuerdo, es en destacar la tendencia a la concentración del capital, lo que condujo a fenómenos de inversión excesiva en algunas ramas industriales.

Esto conspiró contra una distribución más equilibrada de los capitales disponibles. Las inversiones extranjeras directas en las industrias del país no alcanzaron niveles de importancia.

La crisis económica mundial de los años treinta, seguida por el estallido de la guerra,

redujeron la colocación de capitales del exterior. Las inversiones norteamericanas, pujantes en el Uruguay desde las primeras décadas del siglo XX, enlentecieron su incidencia. A partir de los cincuenta, cuando se aceleró nuevamente el proceso de inversiones, los primerossignos del estancamiento del sector industrial desestimularon la colocación de capitales extranjeros.

No obstante, debe destacarse la presencia en el país de filiales de empresas transnacionales  como la General Electric (1943), Sudamtex (1945), Ciba (1945), I.B.M. (1954), y algunas otras. Esta presencia no logró revertir el carácter básicamente nacional de la producción

industrial uruguaya.

EL PAPEL DEL ESTADO

 Dirigismo económico

La restauración democrática supuso un nuevo impulso a la extensión de las funciones del Estado. Como vimos, ni aún durante el terrismo se había replegado la función pública al concepto liberal de “juez y gendarme”; más bien lo que se había hecho era incorporar en los organismos oficiales a representantes de los grupos de presión.

Juan José de Amézaga había señalado al asumir la presidencia el 1° de marzo de 1943: “Industria, trabajo y economía nacional representan intereses asociados y solidarios”. La perspectiva de la finalización de la guerra hacía que se temiera la repetición de una depresión como la de 1920, fruto del desnivel entre la baja de las exportaciones y la afluencia de las importaciones, semiinterrumpidas a causa del conflicto bélico.

Esa coyuntura, entonces, hacía fundamental la intervención del Estado en la distribución de los excedentes económicos.  Con el retorno del batllismo al gobierno –especialmente a partir de agosto de 1947, cuando asumió la presidencia Luis Batlle Berres–, el “dirigismo económico” y la intervención estatal a fin de hacer efectiva una política de “nivelación” social, cobró un renovado impulso, como ya sabemos. Para ello, a través de diversos mecanismos, el Estado debía encauzar los distintos sectores de la producción en una etapa de crecimiento acelerado, donde la industria jugaba un papel de primer orden. En forma paralela, debía intervenir para evitar que el enriquecimiento quedara limitado a los grupos ya poderosos, favoreciendo una distribución más igualitaria de los ingresos.

Los principales caminos adoptados fueron el contralor del comercio exterior y del tipo de cambio, la defensa del valor de la moneda, el proteccionismo industrial y la política crediticia.

A través de ellos, el Estado conseguiría los recursos necesarios para desplegar una política de redistribución del ingreso, o sea, repartir más equitativamente entre los diversos sectores sociales la riqueza generada en el país.

Contralor del comercio exterior

En 1941, como vimos, se creó el Contralor de Exportaciones e Importaciones a fin de

regular los valores, destinos y procedencias de los productos que exportara o importara el país, quedando en sus manos los dólares (divisas) que ese comercio producía. Además, se encargaba de otorgar la moneda extranjera y los permisos previos para la importación. Al comercializar las divisas a través de organismos oficiales, la diferencia entre el valor de la compra y venta de las mismas, quedaba para el Estado. Por ejemplo, en agosto de 1947 el Contralor de Cambios fijó en $ 1.52 lo que recibirían los exportadores por cada dólar vendido al exterior (en carnes, lanas, etc.); y en $ 1.90 lo que se les cobraría a los importadores por cada dólar de mercadería que importaran. La diferencia, 38 centésimos por dólar, eran los recursos que el Estado podía aplicar a otros sectores de la economía. De esta forma se podía transferir parte de los ingresos de los ganaderos (suya era la gran mayoría de los productos exportados y de los dólares producidos por esa exportación), a la

industria y la agricultura, muy necesitados de importar combustibles, máquinas, materias primas, fertilizantes, etc.

Además, se fijó el otorgamiento de cambios preferenciales, para incentivar ciertas

actividades específicas.

Esto significa que, además de la discriminación arancelaria (mayores impuestos aduaneros a la introducción de productos competitivos, en la mayoría de los casos), se estableció un sistema de tipos de cambio múltiples. Esto es, como se recordará, que la cantidad de pesos que los importadores debían pagar para conseguir cada dólar que necesitaban para importar un artículo, aumentaba o disminuía de acuerdo al juicio que el Contralor tenía sobre la necesidad –o no– de ese artículo para el país. O, en el caso de los exportadores, subía o bajaba la cantidad de pesos que recibían por cada dólar que les pagaban en el exterior por sus productos.

Por ejemplo, en 1944, se estableció que las exportaciones no tradicionales recibieran el tipo de cambio del mercado libre de divisas (que era más alto, puesto que no se regía por el contralor estatal sino por la oferta y la demanda). En 1947, un decreto clasificaba las importaciones en tres grupos según una escala creciente del valor fijado a las divisas:

—materias primas necesarias, bienes de consumo y de capital específicamente indicados;

—mercaderías que no se encontraban ni en la primera ni en la tercera categoría;

—artículos competitivos con las industrias domésticas y mercaderías suntuarias y de lujo.

En 1949 el sistema de tres tipos de cambio se aplicaba también a los productos exportados, en función de la preferencia que quería adjudicársele a cada categoría.

Esta era una de las medidas que en mayor grado afectaba los intereses de la clase alta rural. Y de allí la constante presión –haciendo valer el hecho de que el mayor contingente de exportación provenía de la agropecuaria– para obtener mayor cantidad de moneda nacional por cada divisa. Entre 1950 y 1952 se estableció cierta liberalización de las restricciones, pero ello tuvo como consecuencia una disminución de las reservas monetarias del país.

Cuando ya comenzaba a perfilarse la crisis que se desataría en el trienio 1957-59, el

sistema de cambios múltiples se tornaría cada vez más complejo y casuístico, apoyándose a unas empresas y no a otras, sin que quedara suficientemente claro si la elección correspondía al mejor interés nacional. A modo de síntesis, repasemos los principales objetivos que se perseguían con la aplicación del contralor cambiario: conseguir ingresos para el Estado(derivados de la diferencia de valor entre las cotizaciones de compra y venta), influir en el nivel de precios, favorecer aquellos sectores de la economía que se consideraban claves para el desarrollo, y contribuir a sostener una balanza de pagos equilibrada, no gastando más de lo que entraba, a través del control de las divisas.

Defensa del valor de la moneda

Directamente ligado a lo anterior, existía en la política gubernamental una preocupación por evitar la devaluación del peso. Eran los ganaderos, como se ha dicho, el principal grupo que presionaba por la baja del peso (o la suba del dólar, que es lo mismo) para obtener mejores precios en moneda nacional por sus productos.

El régimen de cambios múltiples, que en realidad significaba devaluaciones por sector (un precio del dólar en pesos para las exportaciones frigoríficas, otro para el trigo, etc.), trataba de contemplar esa situación sin que los efectos de la devaluación se extendieran al conjunto de la economía. Pero cuanto más pesos se le dieran al ganadero por cada dólar de sus productos que vendiera al exterior, menos valdría el peso en relación al dólar. En los hechos, sin embargo, el valor de la moneda se mantenía en función de las reservas de oro y divisas que había acumulado el país en los momentos de auge de su comercio exterior (en 1950 se registró el monto más alto de las reservas en oro).

En el siguiente cuadro puede apreciarse la pérdida de reservas que se experimentó hacia 1955; el cambio de política económica que se operó a partir de 1959 no hizo sino acelerar el proceso.

○

Por la disminución de reservas para equilibrar la balanza de pagos (relación entre todas las transacciones económicas que se hacen en un año entre el país y el extranjero), el tipo de cambio oficial cada vez se alejaba más del cambio libre. En 1955, por ejemplo, el dólar para importación se cotizaba a $ 1,96 mientras en el mercado libre era necesario pagar $3,46. Tres años más tarde, el tipo oficial era de $ 3,01 y el libre $ 7,35.

El proteccionismo industrial

El batllismo en el poder, como sabemos, adjudicó un papel relevante a la industria en la generación de la riqueza y en la defensa de trabajo nacional. La industria desarrollaba al país, mejoraba el nivel de vida del trabajador uruguayo y fortalecía a las clases medias.

Esta función benefactora debía ser promovida y ampliada por una acción tuteladora del Estado. El proteccionismo se convirtió en una de las estrategias preferidas para alcanzar los objetivos anhelados. Los caminos utilizados fueron de diverso tenor:

—exenciones o disminuciones tributarias a la importación de maquinaria industrial o de materias primas.

—exenciones o disminuciones tributarias a las industrias que ampliaran o modernizaran sus equipos.

—restricciones y prohibiciones al ingreso de productos extranjeros.

—política de subsidios (a través de primas a la producción o, como se ha visto, por

mecanismos de cambios múltiples que permitían favorecer cierto tipo de exportaciones y/o importaciones).

Esta última modalidad, la de las subvenciones, adquirió una notoria relevancia en el

período, mientras que las medidas de tipo impositivo disminuían su incidencia. Los cultivos industriales, por ejemplo, girasol, lino, maní, algodón, recibieron el apoyo estatal a través de una política de precios y compensaciones. El gobierno valoraba estas medidas destacando:

“Frente a las grandes conmociones económicas que viven casi todos los países, la política de subsidios es vital y asegura el orden económico, la estabilidad y hasta la paz política de los pueblos. La intervención del Estado, en una acción eficaz de policía de la economía, sea provocando la producción o manteniendo valores o reduciendo costos ocasionalmente elevados, es obra de estabilidad y, por tanto, es obra tranquilizadora”. Consideraban que así como el establecimiento de una política proteccionista impulsada en el país en las primeras décadas del siglo había significado un “paso revolucionario”, la política de subsidios era una segunda

etapa. Si en la primera se había formado la capacidad industrial, con la segunda se tonificaba nuestra economía preparándola para competir en los mercados internacionales. Donde se reveló con mayor nitidez la voluntad proteccionista del gobierno batllista, fue en el tema de los tops, o sea, en la venta de la lana nacional lavada y peinada. Como se agregaba de este modo al precio de la lana en bruto el valor del trabajo nacional, se defendió con firmeza el derecho del país a su exportación sin barreras aduaneras discriminatorias. “[...] sería sin duda más conveniente para los intereses económicos del país vender la lana trabajada,

elaborada por nuestros obreros, que es una forma de vender el trabajo de ellos, a estar vendiendo sólo el trabajo de las ovejas cuando producen sus magníficos vellones. Los industriales europeos y también norteamericanos prefieren comprarnos la lana sucia para darle ocasión a sus trabajadores de tener los medios y el campo donde trabajar para provecho propio y del país en que viven [...] Si nosotros no sabemos defender nuestra riqueza, nuestro derecho para alimentar nuestro trabajo, no vendrán otros pueblos a enseñarnos y protegernos en este camino”. Esta política estatal de signo proteccionista fue–como en otros momentos– duramente criticada por aquellos sectores partidarios del mantenimiento de un modelo económico basado en las exportaciones de nuestra producción primaria: carne y lanas. Sostenían que desviar energías para el fomento de las actividades industriales, era forzar tendencias seculares de nuestra economía orientadas hacia la explotación pecuaria. Estos grupos sociales –alta clase rural, barraqueros, etc.– se inquietaban

ante la posibilidad de represalias de los grandes centros en la compra de producción ganadera uruguaya, y no querían pagar más caros artículos de producción nacional que consideraban inferiores a los extranjeros. Además, tenían la indignada convicción de que era con las divisas que ellos producían al vender sus productos agropecuarios, que se financiaban las importaciones imprescindibles para el crecimiento de la industria.

Sin embargo, la existencia de coyunturas internacionales favorables –por lo menos hasta los primeros años de la década del cincuenta– para la colocación de nuestros rubrostradicionales, limó las aristas más agudas de ese enfrentamiento, al percibir los ganaderos buenos precios a pesar de la “quita” que ellos sentían que se les aplicaba por medio del tipo de cambio para exportación. La política proteccionista no logró los resultados fecundos que se esperaban de ella. Se ha señalado, en primer término, que se realizó de forma indiscriminada, pues fomentó el desarrollo industrial más en extensión que en profundidad.

Esa diversificación de energías conspiró contra el fortalecimiento real de ciertas ramas productivas, que sólo nacieron por el calor artificial, desvaneciéndose cuando éste no se pudo mantener. Se le ha reprochado también que no intervino en lo medular del proceso,como por ejemplo, los aspectos tecnológicos. No se realizaron controles sobre el tipo de maquinaria que se importaba, y ello provocó, como ya fue señalado, inadaptación de la tecnología a la realidad uruguaya: grandes inversiones, falta de competitividad en el exterior.

En resumen, la protección estatal, orientada primordialmente a apuntalar el desarrollo industrial, estimuló los ya existentes desequilibrios entre ese sector y el agrario, y su imperfecta aplicación ahondó las dificultades de la economía nacional para crecer armónicamente.

Política crediticia

Uno de los instrumentos más utilizados por el Estado para impulsar determinados sectores de la producción fue la política crediticia. Ella consistía en brindar líneas de crédito con bajas tasas de interés para estimular actividades consideradas de conveniencia nacional.

De allí que se notara un leve ascenso de los créditos para la agricultura y una fuerte para la industria, en detrimento de los tradicionalmente otorgados a la ganadería.

En 1945, los créditos otorgados por el Banco de la República se distribuían porcentualmente de la siguiente manera: 60.4% para actividades pecuarias, 19.7% para agricultura y 19.9% para la industria. Diez años más tarde la relación se había invertido: 38.3% para ganadería, 21.6% para agricultura y 40.8% para actividades industriales.

El apoyo también se daba a aquellos sectores exportadores para los cuales esa era la

única forma de poder competir en el extranjero, o bien para paliar temporales caídas de los precios internacionales.