La economía uruguaya entre 1959 y 1966. Fichas y apuntes de clase. Historia Económica 6t0 SE.

 

"1959-1966: El fracaso de las políticas económicas y la profundización de la crisis

*Finch, Henry: “Historia económica del Uruguay

 contemporáneo”, EBO, 1980. 

1972. La crisis económica y el deterioro político - ANEP

 

 Definimos la crisis económica uruguaya como una pérdida de dinamismo que se produjo a mediados de la década del cincuenta, y la ausencia de un desarrollo económico a partir de entonces. Desde la perspectiva de los años setenta esta apreciación podría ser considerada como un enfoque restringido de la naturaleza de la crisis. Algunas características recientes de la economía del país –tales como el deterioro de los niveles de vida, el desmantelamiento del sector público o el aumento de la participación de extranjeros en la propiedad de la tierra, la industria y la banca– bien pueden ser considerados como problemas de mayores proyecciones vinculados también con la naturaleza

de la crisis política del país. Estos rasgos de la evolución uruguaya no surgieron simplemente como consecuencia de la falta de crecimiento de la economía local. También incidió en ellos el comportamiento de la economía Occidental, que fue el marco común en el que evolucionaron otras economías latinoamericanas. Sin embargo, la falta de crecimiento económico ha sido la característica saliente de la economía uruguaya en los últimos veinte años, agravando la dependencia del país, y es el fenómeno que más necesita ser explicado. Resulta un lugar común decir que un período tan largo de decadencia económica debe tener causas históricas profundas. Ellas constituyen el tema de otros capítulos de este trabajo. Dos factores parecen haber desempeñado un rol de primer orden entre las causas de la decadencia económica de los años cincuenta mientras que otros mecanismos surgidos posteriormente prolongaron el estancamiento. El primer factor fue el deterioro del sector externo debido, a su vez, a dos causas: el valor decreciente de las exportaciones y la rigidez de la demanda de importaciones. La producción exportable estaba sujeta a un proceso de estancamiento a largo plazo pero se vio agravada, a comienzos de la década del cincuenta, por la política oficial de apoyo a la agricultura que restó tierras a la producción ganadera, base de alrededor del 80 % de las exportaciones. Entre 1945-49 y 1955-59 la superficie cultivada se incrementó en 575.000 hectáreas, la mayor parte de ellas a expensas de pasturas. Aunque esta superficie representaba sólo el 3% del área total de pastoreo la pérdida para el sector ganadero fue considerablemente mayor ya que, en general, las tierras pasadas a la agricultura correspondían a las fértiles zonas del litoral con la mayor capacidad para la alimentación de ganado. Como consecuencia de ello, aunque las exportaciones agrícolas aumentaron, este aumento se logró a expensas del sector exportador tradicional.

1959-1966: El fracaso de las políticas económicas y la profundización de la crisis

Análisis de la crisis económica Un deterioro más serio del volumen de las exportaciones derivó de la absorción de productos agropecuarios por el mercado interno con la consecuente reducción de los saldos exportables. Los efectos de este proceso fueron particularmente graves en el caso de la carne cuyo consumo per cápita aparentemente aumentó de 72.1 kilos (1948-50) a 87.6 (1951-53) y a 79.4 (1954-56) (18).

El volumen de las exportaciones cayó abruptamente a partir de 1954-56 y esa declinación se vio posteriormente agravada por el descenso del nivel mundial de precios. A la altura del auge por la guerra de Corea (1950-52) el índice de precios de exportación promediaba 143.3 tomando como base 100 los de 1961. En los trienios sucesivos 1953-55, 1956-58 y 1959-61 ese índice fue decayendo respectivamente a 124.7, 109 y 100.7 (19). Como resultado del deterioro de los precios y del descenso de los volúmenes físicos exportados, el valor de las exportaciones uruguayas se redujo en un 43% entre 1950-52 y 1957-59.

Hacia mediados de los años cincuenta, cuando empezaba a hacerse sentir el efecto de la declinación de las exportaciones, la estructura de las importaciones difería sustancialmente de la década anterior. El rápido crecimiento industrial de este período estuvo basado en la progresiva sustitución de bienes de consumo importados por los de la producción local. En esa forma el porcentaje de bienes de consumo no duradero en el total de las importaciones cayó del 14.9 % en 1945-47 al 8 % en 1954-56 (20). En el mismo período los bienes de capital para la industria incrementaron su participación del 7.6% al 14.8% y los aceites y lubricantes aumentaron de un 8.6% al 15.7%. A lo largo del período de postguerra las materias primas significaron por lo menos la mitad del total de las importaciones. La estructura de las importaciones se conformó entonces estrechamente a las necesidades del rápido crecimiento del sector industrial y los insumos de la industria pasaron a constituir el grueso del total importado mientras los bienes de capital incrementaban su porcentaje. La relación entre el total de las importaciones y la producción industrial se incrementó rápidamente en los años iniciales de la postguerra subiendo de un coeficiente 0,29 en 1944-46 a un máximo de 0,41 en 1948-50. En 1951, cuando las importaciones alcanzaron su máximo valor, la producción industrial estaba ya creciendo a más velocidad por lo que el coeficiente de importaciones declinó en forma continua a lo largo de los años cincuenta llegando a 0,27 en 1954-56 y a 0,18 en 1958-60. (21) A partir de 1956, al caer abruptamente las importaciones y permanecer estacionaria la producción industrial, la composición de las importaciones volvió a modificarse. La proporción de bienes de consumo no duraderos se mantuvo más o menos estable pero la de los duraderos comenzó a disminuir en un proceso sólo interrumpido por el breve período de liberalización comercial a comienzos de la década del sesenta. Una declinación más significativa tuvieron los equipos industriales que llegaron a ser apenas el 10% a fines de los años cincuenta. Pero las reducciones proporcionalmente más importantes correspondieron a otros bienes de capital. Por otra parte, la importación de combustibles y materias primas aumentó su cuota en el total de importaciones. De esta forma la reducción del nivel de oferta de divisas restringió y, en realidad, indujo a la contracción del abastecimiento de bienes importados. Aunque esto se tradujo en alguna reducción posterior de la importación de bienes de consumo, el proceso de industrialización sustitutivo de importaciones había llevado ya, a mediados de la década del cincuenta, la importación de bienes de consumo no-duraderos a un límite irreductible. Como la importación de materias primas, combustibles y lubricantes debía ser mantenida a los efectos de sostener la producción industrial en los niveles alcanzados, el mayor impacto del deterioro de la capacidad importadora se hizo sentir en la importación de equipos. El segundo factor que debe ser señalado como causante del estancamiento es la detención casi completa del crecimiento industrial a partir de 1957. No es verosímil pensar que las dificultades de importación fueron, por sí solas, responsables de este hecho. A largo plazo –por supuesto– como la producción nacional de bienes de capital resultaba casi insignificante la importación de maquinarias y equipos seguía siendo necesaria para mantener el desarrollo industrial. Estimaciones realizadas en 1963, sin embargo, sugerían que la industria manufacturera estaba produciendo sólo el 50% de lo que le permitía su capacidad instalada y esa utilización difícilmente haya sido mayor en los años anteriores a pesar del breve resurgimiento de las inversiones producido a comienzos de la década. En realidad los cambios en el nivel de demanda de los productos industriales y las características de la estructura de la propia industria son los rasgos que permiten explicar en forma más convincente la detención del crecimiento del sector. Tanto la producción agrícola como la actividad de la construcción habían alcanzado sus valores máximos en términos reales antes de que se produjese la paralización industrial pero el efecto de la brusca recesión en la construcción resultó de consecuencias especialmente graves para la industria. Sin embargo, el factor crítico que condujo al estancamiento fue el tipo de desarrollo industrial que se había implantado en la década anterior. Al irse a la sustitución de importaciones y al no existir mercados exteriores accesibles para la producción nacional–el coeficiente de importaciones en los abastecimientos industriales cayó del 18% en 1945-50 al 8% en 1957-59 (24)– comenzó a hacerse cada vez más difícil impulsar un rápido crecimiento industrial. Las modalidades de la política proteccionista y la ausencia de materias primas de origen nacional aparte de las producidas por el sector agropecuario dificultaron bastante el surgimiento de una producción de bienes intermedios, mientras que la pequeñez del mercado interno y la dependencia de tecnologías desarrolladas en el exterior significaban altos costos para las nuevas industrias. Por otra parte, el rápido crecimiento industrial de la década de postguerra se caracterizó por el establecimiento de nuevas industrias cuyo ingreso-elasticidad de demanda era alto. Cuando la demanda total en la economía declinó, hubo graves consecuencias para la estructura industrial uruguaya. Aún cuando el sector agropecuario tuvo algún crecimiento en los años sesenta, luego de la declinación del quinquenio anterior, y la industria logró un relativo repunte hacia el final de la década, los aspectos primarios de la crisis, es decir, el estancamiento del sector primario y del secundario, permanecieron incambiados. Sin embargo, las distorsiones que provocó hicieron surgir nuevos mecanismos que extendieron sus consecuencias y contribuyeron a hacerlas duraderas. El más importante de estos nuevos mecanismos fue el de la aceleración del proceso inflacionario. Mientras el sistema económico creció en forma rápida en la década de postguerra sobre la base de la demanda doméstica de bienes industriales, el nivel de precios siguió una curva levemente ascendente. Este hecho no podía resultar totalmente sorprendente pero, sin embargo –a partir de 1955– un nuevo conjunto de factores empezó a hacerse sentir. El estancamiento o la declinación de los niveles productivos de la industria manufacturera trajeron aparejados una menor productividad y un aumento de los costos. El sostenido deterioro del ingreso per cápita intensificó la competencia entre los distintos grupos sociales para mantener el nivel de sus ingresos reales. El continuo déficit comercial de la década del cincuenta fue financiado primeramente a costa de las reservas, lo que permitió e! mantenimiento de tipos de cambio sobrevaluados hasta que se llegó a una serie de devaluaciones que se inició a finales de la década y se continuó a lo largo de los años sesenta. La ausencia de medidas efectivas para reducir o controlar las dimensiones del sector público crearon, por su parte, una mayor presión inflacionaria. Las distorsiones provocadas por este proceso derivaron en importantes cambios en la adjudicación de los recursos. El sector público, vulnerable siempre a las presiones que lo hacían absorber a los desocupados de cualquier otro sector de la economía e incapaz de incrementar su participación en el ingreso nacional, disminuyó la proporción de sus gastos destinada a inversiones reduciendo aún más la eficiencia de sus servicios. El sector privado, por su parte, en una situación de creciente incertidumbre y viendo declinar la rentabilidad de la actividad industrial, también redujo el nivel de sus inversiones de capital. Al declinar las inversiones en actividades productivas tuvieron que encontrarse nuevas vías para la utilización de los excedentes económicos del sistema. El sector bancario tuvo un período decrecimiento vertiginoso que llevó el número de bancos total o mayoritariamente uruguayos de 30 en 1954 a 45 en 1959 y a 50 en 1962 (25), declinando luego, a partir de mediados de la década del sesenta, como resultado de fusiones y de algunas quiebras estruendosas. Esto último contribuyó a poner en evidencia el papel que estaban cumpliendo algunos bancos al canalizar el ahorro público en inversiones especulativas tales como viviendas de lujo, compra de tierras, acumulación de stocks de mercaderías de importación o exportación y compra de monedas extranjeras. Estas reacciones clásicas ante un proceso de inflación crónica debilitaban aún más la base productiva del sistema económico mientras acentuaban la lucha de los distintos sectores sociales para mantener niveles de ingreso real que se hacían incompatibles entre sí debido a la declinación del ingreso per cápita. Pero esta declinación no se debió al proceso inflacionario en sí –con todos los perjuicios que pudo provocar– sino al fracaso de la estrategia económica que se adoptó a partir de 1947 y a la posición conservadora del sector rural.

 

La FEUU en los 60 y la Ley Orgánica de la Universidad tomado de:

*Van Aken, Mark: “Los militantes. Una historia del movimiento

estudiantil uruguayo desde sus orígenes hasta 1966”.

FCU, 1990. págs. 275-283

 

Los Estudiantes y la Sociedad

La Reforma Universitaria, especialmente después del estallido de Córdoba de 1918, no era un movimiento confinado dentro de los claustros universitarios. Como ya vimos, los reformistas apuntaban a transformar no sólo la Universidad sino también la sociedad. Debe recordarse que en los años 20 y 30 el Centro de Estudiantes Ariel había establecido un programa de extensión universitaria y una cadena de universidades populares que llegó a miles de uruguayos de las clases bajas que tenían escasa posibilidad de acceder a la educación formal. La “misión social” de la Reforma incluía también el concepto de colaboración con los sindicatos de trabajadores. Los militantes uruguayos compartían con otros reformistas de América Latina ese deseo de convertir la Universidad en un agente de cambio social.

La Ley Orgánica de 1958 no respaldó específicamente los conceptos de extensión universitaria o de solidaridad con el movimiento obrero militante, pero sí declaraba que la Universidad debía “difundir y defender la cultura” y “defender los valores morales y los principios de justicia, libertad, bienestar social...”. A juicio de los militantes de la FEUU estas palabras establecían la base legal para la misión social de la institución. Poco después de la promulgación de la Ley Orgánica, Luis Echave -destacado dirigente estudiantil- dejaba bien en claro que la “Universidad Nueva” iba a estar comprometida conla lucha por la revolución social, al declarar que la educación superior debía ser “combativa”, “humanista”, y estar estrechamente unida con “el pueblo”. La “Universidad Progresista” -afirmaba- debe dejar de lado todo pensamiento “oligárquico, burgués, liberal”, y orientarse hacia la lucha por la reforma agraria y la reestructura de la sociedad. Al postular estos objetivos revolucionarios de la Universidad reformada, Luis Echave hablaba en nombre de la gran mayoría de los dirigentes de la Federación. Como pasaron ocho años desde esta enunciación de los objetivos sociales de la “Universidad Nueva”, ya es posible evaluar algunos de los resultados alcanzados. Uno de los campos principales de la acción social estudiantil ha sido la extensión universitaria. En 1959 el Consejo Directivo Central aprobó la creación de un nuevo Departamento de Extensión Universitaria, asignándole una pequeña partida presupuestal suficiente para dotarlo de ocho funcionarios, entre los cuales las autoridades tuvieron buen cuidado de incluir a algunos militantes izquierdistas de la Federación. Después de tres años de operaciones, los estudiantes funcionarios del Departamento informaron que cien profesores y estudiantes habían tomado parte en un programa que había llegado a los grupos más pobres de la sociedad uruguaya, en tres ubicaciones: Barrio Sur, casi en el centro de Montevideo; Barrio Instrucciones, en los suburbios; y Pueblo Pintos, en el interior del país pero cerca de la capital. Durante este primer estallido de actividad, el Departamento suministraba a quienes carecían de recursos una asistencia médica limitada, y los estudiantes de Servicio Social visitaban a los vecinos. También se llevó a cabo un censo en las áreas donde se trabajaba. Sus resultados pusieron de manifiesto condiciones de vida por debajo de los niveles mínimos aceptables, y sirvieron como propaganda para la causa de la revolución proletaria.  Se compró un local para establecer un “Centro de Barrio” donde se pensaba organizar diversiones para los niños, obras de teatro y otros servicios. Pero poco o nada resultó del Centro, cuyo Director -según informaron en 1964 los estudiantes funcionarios del Departamento- tenía problemas de salud, lo que había obligado a “suspender” las actividades. Era tan poco el interés por la extensión universitaria que no hubo un estudiante que se ofreciera como voluntario para mantener el funcionamiento del Centro. A mediados de 1960 el presupuesto del Departamento había sido reducido y los funcionarios eran sólo cinco. Los estudiantes consideraban los cargos en el Departamento como sinecuras, y cuando un militante propuso que todos los estudiantes tuvieran la obligación de tomar parte en las tareas como parte de su programa de estudios, la Federación permaneció indiferente.  Aparentemente la burocratización del trabajo de extensión universitaria llevada a cabo por las autoridades produjo en la FEUU un abandono de las actividades, excepto por las oportunidades de empleo que proporcionaban. De la misma índole que la extensión universitaria era el Consultorio Jurídico, un servicio gratuito de asesoramiento legal establecido por la Facultad de Derecho en 1950. Este Consultorio permitía a los estudiantes hacer práctica forense bajo la supervisión de profesores, y proporcionaba ayuda vital a veces a quienes necesitaban consejo legal y carecían de recursos. Algunos dirigentes y profesores afirmaban que el Consultorio tenía escaso valor, pero un artículo en el órgano oficial de la Universidad encarecía el éxito que su funcionamiento significaba.  Aún cuando el servicio de asistencia jurídica no llegó a ser tan importante como sus fundadores esperaban, no hay duda de que resultó más importante y más útil que el letárgico Departamento de Extensión Universitaria. Los estudiantes y profesores de la Escuela de Bellas Artes intentaron llegar “al pueblo” por medio de ventas periódicas de la producción artística de la institución en barrios pobres de Montevideo y en el interior. Además de exhibir sus trabajos y venderlos a precios bajos, los estudiantes demostraban a los espectadores las técnicas de cerámica y joyería. El propósito de estas “ventas populares” era despertar el interés del pueblo en las artes y artesanías. Los estudiantes de agronomía trataron de lograr un contacto más amplio con la población rural y sus problemas, convenciendo al Consejo de la Facultad de la necesidad de aprobar un plan para que los estudiantes realizaran un año de sus estudios en la Estación Experimental de Paysandú, en el interior del país. (Cinco profesores que se oponían al planteo estudiantil no fueron luego confirmados en sus cargos docentes.) Pese a que la Estación Experimental carecía de una biblioteca adecuada, y los profesores no estaban muy inclinados a abandonar las comodidades urbanas de Montevideo, los estudiantes informaron más tarde que la experiencia de vivir los problemas agrícolas y sociales del campo les había resultado invalorable. Puesto que la mayoría de los estudiantes de agronomía tienen poca o ninguna relación con la vida rural, no cabe duda de que la adopción del Plan Paysandú era un paso altamente criterioso y práctico desde el punto de vista pedagógico. Sin embargo no parecía que fuera a redundar en ventajas apreciables para los peones y granjeros menos privilegiados del interior, puesto que la Universidad presta muy pocos servicios a la población rural. Esta no va a obtener lo que espera y merece, hasta que el gobierno nacional no resuelva el problema de la deserción en enseñanza secundaria y establezca ramas de la Universidad, o nuevas universidades, en las capitales departamentales. Los estudiantes de la FEUU no han mostrado hasta ahora ningún interés por el problema. En general puede afirmarse que los intentos estudiantiles de convertir a la Universidad en un agente del cambio revolucionario a través del trabajo de extensión, el consultorio jurídico y las ventas populares de cerámica, han resultado ineficaces. Este podría en parte atribuirse a que la Universidad carecía de medios suficientes para emprender un programa en gran escala. Pero aun si pudiera obtenerlos, sería tal vez difícil que el movimiento estudiantil organizado lograra aprovechar la oportunidad, porque la FEUU no parecía interesada en proyectos que requirieran esfuerzos sostenidos y que no tuvieran conexión directa con la “lucha de clases” por una sociedad nueva. Los problemas sociales monopolizaban el interés de la Federación de Estudiantes, interés que nacía de su colaboración orgánica con los sindicatos militantes. El apoyo de la FEUU a los sindicatos aparece ya en sus primeros años de existencia, y puede seguirse sin interrupciones hasta el presente. Los dirigentes estudiantiles han sido paladines consecuentes de todas las causas proletarias y han proclamado su solidaridad con las organizaciones obreras en conflicto. En los primeros años no existían vínculos formales entre los dirigentes sindicales y los estudiantes. La colaboración obrero-estudiantil se organizaba sobre la marcha, por lo común después que había estallado un conflicto. Pero en los últimos años la FEUU estableció formalmente esos vínculos a través del Plenario Obrero-Estudiantil, integrado por el Secretario de Relaciones Sindicales de la Federación y delegados de la C.T.U. y principales sindicatos independientes. El papel de los estudiantes ha sido atraer a los dirigentes sindicales hacia políticas más combativas en la lucha de clases, en tanto que los delegados sindicales aparecen como más conservadores, temerosos de las consecuencias de la violencia sindical. El radicalismo estudiantil les resultaba a menudo irritante, porque llegado el momento del conflicto, arriesgaban mucho más que sus compañeros de ruta. Conviene decir -en beneficio de los militantes- que con frecuencia estaban listos a ofrecer a los dirigentes obreros la Universidad como santuario, y decididos a trabajar arduamente y a asumir riesgos en apoyo de los huelguistas. El efecto general de la actividad estudiantil ha sido la intensificación y radicalización del esfuerzo revolucionario del movimiento obrero del Uruguay.

Antes de 1960 la Federación evitaba, por decisión política, toda colaboración con los sindicatos dominados por los comunistas, pero la creación de la C.T.U. hace algunos años la puso frente a un dilema, porque también la confederación estaba bajo control comunista.

Los dirigentes anarquistas de la Federación de Estudiantes propusieron romper con el

Plenario Obrero-Estudiantil ya que en él participaban los “totalitarios” de izquierda, pero la

FEUU resolvió mantener su participación, básicamente porque la C.T.U. incluía a casi todas

las principales organizaciones obreras del país. Con la elección de un comunista para el

cargo de Secretario de Relaciones Sindicales, en 1964, los estudiantes dejaron el camino

expedito para una colaboración más estrecha con la C.T.U. y con el Partido Comunista del

Uruguay.

La importante influencia de los partidos políticos de izquierda en la Federación de

Estudiantes ya se ha comentado en un capítulo previo. Pero hay que agregar, en lo que

respecta al papel de los estudiantes en la sociedad, que éstos ejercían una cierta influencia

sobre los líderes partidarios. Mientras que los partidos de izquierda trataban de utilizar a la

FEUÜ como instrumento de su política, el ala estudiantil de esos mismos partidos, basada

fundamentalmente en la Universidad, presionaba a los dirigentes para que adoptaran tácticas

más radicales y combativas. Para demostrar que las organizaciones políticas de izquierda

estaban también dedicadas a la lucha revolucionaria, las jerarquías partidarias cedían a

veces frente a los reclamos estudiantiles. En general, los estudiantes parecían creer que

había llegado el momento para un levantamiento armado, mientras que los dirigentes

adultos se mostraban bastante más pesimistas con respecto a la existencia de las “condiciones

objetivas” necesarias para la revolución. La posición de extrema izquierda de los militantes

hacía imposible que pudieran influir sobre los partidos tradicionales del Uruguay.

Pero no siempre la FEUU confió en sindicatos y partidos de izquierda como medios

exclusivos para luchar por una sociedad mejor. Mediante una sucesión de huelgas,

demostraciones y manifiestos, efectuaba directamente una incesante campaña contra el

gobierno del Uruguay. Es claro que los militantes encontraban muchos y diversos motivos

para declararse en huelga, pero el más importante y raíz de los conflictos más prolongados,

era el presupuesto universitario. Las huelgas de estudiantes con motivo del presupuesto se

habían convertido en una especie de fiesta anual para la FEUU. El ritual era familiar para

todos: el Rector presentaba el proyecto de presupuesto; los legisladores lo criticaban y

dilataban su aprobación; los estudiantes denunciaban al gobierno por “poner en peligro la

cultura”; y los legisladores, con muchas vacilaciones, concedían la mayoría de los fondos

solicitado. Era frecuente que el Ministro de Instrucción Pública o el de Economía aceptaran

conversar con el alto comando de la Federación antes de llegar a cualquier tipo de transacción

con las autoridades universitarias.

Es difícil evaluar cuál era la importancia real de la FEUU en las negociaciones, ya que

probablemente el gobierno habría mostrado mejor disposición hacia la Universidad y sus

problemas presupuestales si no hubiera tenido que soportar la permanente agitación política

de la Federación de Estudiantes. El hecho de que el porcentaje del presupuesto nacional

que se adjudica a la educación superior haya crecido sostenidamente desde 1949 hasta

1959 (esto es, antes del cogobierno), y haya empezado a declinar después de esa fecha,

puede ser interpretado como prueba de la animosidad del gobierno hacia la Universidad

cogobernada.  Por otro lado, se puede también aducir que si los estudiantes no estuvieran

presionando al gobierno para que otorgara más fondos, éstos habrían sido todavía más

reducidos.

La relación entre el movimiento estudiantil y los problemas sociales se reflejaba también

en la política de la FEUU con respecto al desarrollo económico del Uruguay. La Universidad

tiene y tendrá crucial importancia para el progreso económico, porque prácticamente

todos los expertos uruguayos en las áreas de ingeniería, agricultura, veterinaria, salud

pública, servicio social y economía, salen de sus aulas. Los profesores y los egresados

constituyen una gran reserva técnica del país, y la Universidad -según el papel que opte por

desempeñar- podría hacer mucho o muy poco para acelerar el desarrollo económico y

social. Puesto que la política universitaria se establecía en gran medida por los estudiantes,

las actitudes de los militantes de la FEUU debían ser tenidas en cuenta.

En los últimos seis años (antes de 1965) los dirigentes estudiantiles habían tenido dificultades

para tomar decisiones sobre el tema del desarrollo económico y, como resultado, no habían

logrado establecer una política coherente al respecto. Muchos estudiantes, movidos por un

fuerte nacionalismo, estaban de acuerdo con apoyar el desarrollo económico, pero ese

mismo sentimiento nacionalista los llevaba a oponerse a recibir ayuda económica de la

Alianza para el Progreso, debido a sus conexiones con el “imperialismo”. Además de los

conocidos argumentos anti-imperialistas, algunos militantes se oponían al desarrollo económico

del Uruguay mientras el país siguiera teniendo un régimen capitalista, sosteniendo que

promover mejoras económicas bajo ese sistema simplemente pospondría el advenimiento

de la revolución social. Afirmaban que el progreso tecnológico mejoraría superficialmente

los problemas sociales y económicos, pero no los resolvería. En general la actitud de la

dirigencia estudiantil era más bien de hostilidad que de simpatía con respecto a promover

el desarrollo económico.

Para ilustrar esa actitud de la FEUU, puede citarse el caso de la Comisión de Inversiones

y Desarrollo Económico (C.I.D.E.), creada por el gobierno en 1960 como parte de un

esfuerzo para analizar los problemas de la producción y preparar un programa de desarrollo.

Sospechando que la C.I.D.E. estaba conectada de alguna manera con la política de ayuda de

los Estados Unidos, los militantes estudiantiles denunciaron a la Comisión y previnieron a los

profesores universitarios que no debían colaborar con esa nueva oficina del imperialismo

yanqui. La C.I.D.E. demostró más tarde su utilidad para el país, publicando un informe

exhaustivo y profundo sobre la economía nacional, que señalaba los diversos defectos de

sus estructuras de producción y distribución. Los oradores de la izquierda se habituaron

rápidamente a citar el informe de la Comisión, pero la Federación nunca declaró estar de

acuerdo con ella.

En lo que respecta a la ayuda económica de los Estados Unidos a la Universidad, el

movimiento estudiantil siguió un curso errático y contradictorio. Todo proyecto de asistencia

era considerado automáticamente como sospechoso, pero los centros estudiantiles aprobaron

muchos programas porque veían en ellos más ventajas que inconvenientes. Un acuerdo

entre la Facultad de Agronomía y la State University de lowa para modernizar el programa

uruguayo de enseñanza de agricultura, dio un ejemplo destacado de cómo un proyecto

podía ganar la aprobación estudiantil, aunque el hecho de que el Centro de Estudiantes de

Agronomía estuviera controlado por demócratas no izquierdistas, seguramente haya sido

gravitante en este caso. Los estudiantes de la Escuela de Servicio Social (centro controlado

por los unitarios) impidieron que un profesor visitante dictara conferencias, porque se

trataba de un ciudadano de los Estados Unidos, y católico por añadidura. Por el contrario,

los estudiantes de la Facultad de Humanidades (terceristas) permitieron que dos arqueólogos

de la misma nacionalidad dictaran cursos de manera regular en la institución.

Hacia 1964, el Programa de la Alianza para el Progreso había alcanzado gran desarrollo,

y se canalizaba en gran parte a través de la Universidad, que disponía de los técnicos

necesarios para manejar los proyectos. La creciente importancia de la ayuda “imperialista”

llevó a la FEUU a adoptar una nueva política, que ponía en manos de la Federación -ya no

de los centros estudiantiles- la capacidad para decidir en definitiva sobre toda propuesta de

ayuda. Además, la FEUU declaró que la Universidad debía diversificar los orígenes de la

ayuda que aceptara, a fin de evitar la dependencia de un solo país (ejemplo, los Estados

Unidos). Pese a esta nueva política, y sin que hubiera un incremento apreciable de la ayuda

proveniente de países europeos, la Facultad de Ciencias Económicas llegó a un acuerdo con

funcionarios norteamericanos para traer un grupo de expertos chilenos al país.

Durante 1965, la escalada en la guerra de Vietnam y la ocupación de la República

Dominicana por los Estados Unidos provocaron un nuevo estallido antiyanqui, dando lugar a

una vigorosa reacción estudiantil contra los diversos programas de ayuda financiera

norteamericana a la Universidad. Los estudiantes de Humanidades propusieron eliminar

todos los programas de ese origen de la Universidad. Esta moción no prosperó, pero significó

una advertencia seria de que los estudiantes podrían -si así lo desearan- terminar con todos

los esfuerzos de los Estados Unidos para promover el desarrollo de la economía y la educación

a través de la Universidad.

Para los estudiantes de izquierda había algo todavía más detestable que el gobierno de

los Estados Unidos: era la Organización de los Estados Americanos (OEA), a la que consideraban

una asociación latinoamericana de lacayos del imperialismo. En 1964 y 1965 la OEA estableció

en Montevideo el Programa Interamericano para la Mejora de la Enseñanza de las Ciencias

Básicas. Para obtener aulas adecuadas donde dictar sus cursos, los funcionarios del programa

-apresuradamente- alquilaron el último piso de la Facultad de Ingeniería. A pesar de que el

programa no se relacionaba en manera alguna con la Universidad, los cursos se llevaban a

cabo dentro de un edificio de la institución. Para empeorar las cosas, los cursos empezaron

casi simultáneamente con la asunción por parte de la OEA de la responsabilidad por la

ocupación de la República Dominicana.

Como consecuencia a nadie sorprendió que la Asociación de Estudiantes de Ingeniería

atacara el nuevo centro instalado en la Facultad como instrumento del imperialismo,

clausurara ésta por algunos días a modo de protesta, y destacara estudiantes en los salones

de clase para denunciar a la OEA. Como estas medidas no tuvieron éxito, los militantes de

Ingeniería llevaron el asunto a la FEUU, y reclamaron al Consejo Directivo Central que

expulsara a la OEA de la Universidad. Los estudiantes afirmaban que el programa de

ciencias básicas era parte de un “complot imperialista para disminuir el nivel cultural del

Uruguay y de América Latina”. Si la actitud de la FEUU era perfectamente predecible, la

que adoptaron el Rector y algunos decanos fue inesperada. El Rector Crottogini defendió el

programa de la OEA y obtuvo el apoyo del número suficiente de decanos para votar

negativamente la moción de la Federación. Esta victoria tuvo su precio, sin embargo,

porque llevó al Rector a un enfrentamiento con la FEUU que provocó su renuncia pocas

semanas después.

Si bien la política de la FEUU con respecto al desarrollo económico fuera ambigua, su

influencia política sobre los estudiantes universitarios era clara y concreta. Los militantes

de la Federación trabajaban arduamente haciendo propaganda en apoyo de sus ideologías

izquierdistas. El drástico cambio que experimentaban las opiniones políticas de los estudiantes

durante los dos primeros años de facultad debe atribuirse, aunque sea parcialmente, a la

efectividad de la FEUU. El programa de orientación para alumnos de primer año que

desarrollaban los centros estudiantiles, estaba sobrecargado de alocuciones izquierdistas a

cargo de militantes. Los centros auspiciaban programas diversos, de cine (a menudo sobre

la revolución cubana), conferencias y debates sobre problemas sociales, y además mitines

políticos. Como regla general, solo los izquierdistas estaban autorizados a hacer uso de la

palabra en la Universidad. La mayoría de los jóvenes interesados en política estudiantil

comprendía en seguida que para tener éxito había que ser izquierdista.

Algunos estudiantes reaccionaban de manera muy negativa a esa experiencia política

vivida en la Universidad, pero muchos aceptaban por lo menos algunos de los puntos de

vista sustentados por los militantes, especialmente las tesis anti-imperialistas que resultaban

profundamente atractivas para el nacionalismo uruguayo. Aunque es imposible evaluar

cuantitativamente el impacto de la FEUU sobre los estudiantes, no es arriesgado afirmar

que el evangelio izquierdista de la Federación lograba un éxito por lo menos moderado

entre gran número de estudiantes. Si como muchos observadores consideran, la

intelectualidad uruguaya se estaba desplazando cada vez más hacia la izquierda a mediados

de los años 60, entonces debe reconocerse que la FEUU desempeñó un papel principal en

este proceso de radicalización. Sin duda muchos de los estudiantes izquierdistas abandonarían

sus creencias revolucionarias en años posteriores, pero un número significativo de militantes

conservaría los conceptos políticos adquiridos en la FEUU y en la Universidad. Quienes

piensan que la mayoría de los militantes uruguayos adoptan rápidamente actitudes

conservadoras después de salir de la Universidad, están muy equivocados. (26) El esfuerzo

de la FEUU para radicalizar las opiniones estudiantiles debe considerarse como

moderadamente exitoso.

 

 

La respuesta política:

El impacto de la crisis: las reacciones políticas Tomado de:

*Finch, Henry: “Historia económica del Uruguay

contemporáneo”, EBO, 1980, págs. 41-51

El estancamiento económico implicó para el Uruguay batllista un duro golpe que, a la

larga, resultaría fatal. La pérdida del dinamismo económico iniciaría el proceso que conduciría

a la crisis política. Es posible que alguna forma de crisis política fuese inevitable dado el

debilitamiento de la posición de las burguesías nacionales en toda América Latina y la

aparición de nuevas formas de dependencia. Si hubiese sido posible mantener una tasa de

crecimiento del ingreso real per cápita de 2 ó 3 % anual hasta más allá de mediados de la

década del cincuenta, el inicio de la crisis pudo haberse postergado. El sistema político

imperante rara vez postuló la necesidad de un crecimiento económico sostenido (26). Sin

embargo, las políticas redistributivas y basadas en el consenso del Uruguay de postguerra –

aunque no fuesen por sí mismas conducentes para lograr el desarrollo– debían tener como

premisa indispensable el crecimiento global de la economía al igual que sus antecesoras de

la época de Batlle y Ordóñez. Las reacciones de la clase política frente a la situación

económica revisten, por lo tanto, un gran interés.

La estrategia económica que comenzó a ser implementada a fines de la década del

cuarenta no fue objeto de mayores revisiones en toda la década siguiente. La distorsión de

la economía, que era ya evidente hacia 1955, no había asumido todavía caracteres tales

que hiciesen irresistible el reclamo de un cambio ni era tan grave como para que sus

efectos más notorios no pudiesen ser subsanados por medidas parciales. Las reservas de

divisas eran todavía suficientes para enjugar los continuos déficit comerciales y, aunque los

gastos públicos excedían continuamente a las rentas, la tasa anual de aumento de los

precios al consumo promedió sólo un 11 % entre 1951 y 1955. Pero a los signos de desequilibrio

observados en la primera mitad de los años cincuenta se sumaron, en la segunda, el

estancamiento y luego la liquidación gradual de las reservas monetarias. A pesar de estos

hechos, el gobierno colorado reelecto en 1954 mantuvo su estrategia económica general:

“Renglón fundamental de nuestra vida económica y de la paz social que vivimos es defender

y fomentar nuestra industria manufacturera” . Luis Batlle aprovechó la misma

oportunidad para criticar a los productores rurales –excepto a los ovejeros– por su dependencia

de los subsidios estatales y también para afirmar la importancia del sistema de cambios

múltiples para el comercio exterior. Sin embargo, en setiembre de 1955 se produjo una

devaluación de los tipos de cambio aplicables a casi todas las importaciones y a algunas de

las exportaciones. Al año siguiente se reforzaron los controles comerciales y cambiarios a

los efectos de restringir el nivel de importaciones y de hacer viable una creciente tendencia

a los acuerdos comerciales bilaterales. Asimismo, en 1956, se iniciaron conversaciones con

un grupo de bancos de Nueva York a los efectos de obtener un crédito de treinta millones

de dólares, cosa que no se concretó por no estar dispuesto el gobierno uruguayo a aceptar

las condiciones exigidas . La acelerada depreciación de la moneda agudizó las tensiones

sociales. Las huelgas eran frecuentes y casi siempre más perjudiciales de lo que habían sido

en la década anterior. Los exportadores de lana, con la ventaja de disponer de una mercadería

no perecedera, acapararon la producción a los efectos de obtener un tipo de cambio más

favorable y, en esa forma, la provisión de divisas para la importación empezó a hacerse

cada vez más restringida e irregular. Finalmente, en octubre de 1957, se cerró por un

tiempo el mercado de cambios.

La política económica de los colorados llegó finalmente a su término al implantarse la

Reforma Monetaria y Cambiaria en diciembre de 1959. La oposición se había incrementado

a partir de 1957 y estaba siendo aprovechada por el sector exportador rural, cuya capacidad

para provocar crisis cambiarias a través de la retención de la producción o del contrabando

al Brasil socavaba aún más las bases de una economía ya de por sí maltrecha. El descontento

de los productores rurales encontró expresión política en la Liga Federal de Acción Ruralista,

cuya decisión de apoyar el lema Partido Nacional en las elecciones de 1958 resultó un factor

decisivo para la derrota colorada. Sin embargo, el primer gobierno blanco de este siglo,

instalado en marzo de 1959, no pareció tener una doctrina económica coherente ni tener

preparado un conjunto de medidas para enfrentar la situación. Según se dijo más tarde, la

política blanca estuvo orientada hacia cuatro objetivos fundamentales: reforma y recuperación

financiera, libertad comercial, estabilidad monetaria y desarrollo económico y social (29).

Pero estas orientaciones tardaron en concretarse y recién a fines de 1959 –casi seis meses

después de la llegada de una misión del Fondo Monetario Internacional– la Reforma Monetaria

y Cambiaria se convirtió en ley.

El paquete de medidas estabilizadoras provocó grandes controversias en su momento y

en épocas posteriores aunque, en realidad, tuvo escasa importancia a largo plazo. No fue –

por supuesto– el causante de los problemas económicos del país, tal como sostuvieron sus

opositores políticos, pero debe decirse que sus directivas fueron ampliamente ineficaces

para solucionar esos problemas. La ideología en la que se inspiraba era la del liberalismo

económico, con el mercado libre y la libre competencia, como reacción contra el dirigismo

estatal y el intervencionismo del Estado en la economía, a los que se consideraba causantes

de la distorsión de los precios y del sistema productivo. Sus objetivos fueron, por lo tanto,

reestablecer el equilibrio interno y externo mediante la creación de un mercado de cambios

libre con tipos únicos y fluctuantes, desmantelando los controles comerciales y cambiarios y

dando fin a la tendencia a los acuerdos comerciales bilaterales. Estas medidas fueron

acompañadas por restricciones sobre la expansión de los medios de pago y por una devaluación

sustancial del peso uruguayo. En el mercado libre comercial, el tipo de cambio de $ 4.11

por dólar anterior a la reforma se elevó a $ 11.06. Para atenuar las dificultades del período

de transición se establecieron detracciones para las exportaciones y recargos y depósitos

previos para las importaciones en un régimen que se pensó como transitorio. El monto de

estos gravámenes variaba de acuerdo a la mercadería en cuestión, de modo que uno de los

rasgos esenciales del sistema de cambios múltiples venía a mantenerse en el nuevo régimen.

Pocos meses después, en setiembre de 1960, la paridad de $ 7.40 por dólar fue acordada

con el Fondo Monetario Internacional, la cuota uruguaya fue elevada de quince a treinta

millones de dólares y el camino quedó abierto para los créditos internacionales.

La Reforma Monetaria y Cambiaria fue, en cierto modo, una consecuencia inevitable de

la situación a que se había llegado. A fines de la década del cincuenta resultaba ya claro que

la política de industrialización basada en la sustitución de importaciones que habían puesto

en práctica los colorados estaba superada y que los intentos de prolongar su existencia a

través de nuevas manipulaciones de los controles comerciales o cambiarios sólo podían

tener resultados a muy corto plazo. La necesidad de ayuda externa ya resultaba evidente a

través de las infructuosas gestiones realizadas por el gobierno colorado ante el Fondo y –

dada la tendencia de los políticos uruguayos a realizar el mínimo de cambios indispensable

para evitar la crisis inminente– el acercamiento de los blancos a la institución crediticia

internacional debió resultar a todos una medida obvia. Algunos pudieron decir que esta

decisión contribuyó a entregar el país a la penetración extranjera y a implantar un régimen

regresivo en la distribución de la renta nacional. Por otro lado, el Fondo Monetario podía

ofrecer un programa coherente para el desarrollo económico del país, cosa que el gobierno

blanco no parecía en condiciones de hacer sin ayuda externa. Además, la redistribución de

la renta en favor de los intereses rurales recompensaba el apoyo electoral de la poderosa

clase conservadora y, por lo menos, algunos de los cambios de orientación exigidos por el

Fondo –tales como la fijación de una nueva paridad para el peso y la unificación de los tipos

de cambio, por ejemplo– eran más aparentes que reales.

La fórmula fondomonetarista proporcionó al nuevo gobierno una solución para el problema

inmediato de la crisis de la balanza de pagos, favoreciendo además a los intereses rurales

mayoritarios en el partido triunfante, cosa que le permitió volver a ganar las elecciones en

noviembre de 1962. En realidad, la economía mostró, en un principio, signos de recuperación.

Luego del desastroso año 1959, en el que las inundaciones afectaron grandes áreas

distorsionando la producción agropecuaria, el producto bruto interno aumentó el 3.6% en

1960 y el 3% en 1961. Las exportaciones tuvieron cierto repunte, alcanzando en volúmenes

físicos el nivel más alto del quinquenio en 1961 con una cifra que, sin embargo, no superaba

la del promedio de los años 1945-55 y que no volvió a ser alcanzada hasta finales de la

década. En 1959 y 1960 el gobierno central logró superávit presupuestales –aunque el sector

público en su conjunto seguía acumulando déficit– y el índice de precios al consumo bajó del

39.3% en 1959 a 10.9% en 1962.

Aún en el corto, plazo, sin embargo, la reforma demostró serias inadecuaciones. Luego

de una década en la que las importaciones habían estado reguladas por controles físicos y

de ese modo dependían de un orden de prioridades y de la existencia de divisas, la desaparición

de los controles que se produjo en 1960 trajo como resultado su fuerte incremento,

particularmente de bienes de consumo duraderos y de equipos. Los déficit acumulados de

la balanza comercial en el período 1960-62 totalizaron 160 millones de dólares. La liberalización

del régimen de comercio exterior permitió que se pusiese en evidencia la inelasticidad de la

demanda de bienes importados, cosa que hasta entonces había permanecido oculta.

La reforma pudo haber mantenido alguna coherencia si la mejora de las exportaciones

lograda en 1961 hubiese podido mantenerse. De todos modos –y tal como se sostiene en el

capítulo tercero de este trabajo– mientras la totalidad de la producción agropecuaria es

básicamente sensible a las variaciones de precios, el aumento de esos precios tiende a

traducirse en un aumento de los costos. En todo caso, los ajustes de los tipos de cambio

marchaban con retraso con respecto a la inflación, por lo qué la redistribución del ingreso

en favor de los sectores rurales resultaba perjudicada mientras los precios reales de los

productos de exportación caían abruptamente a partir de 1960. (Cuadro 7.5) Por otra

parte, los problemas del agro uruguayo radicaban en profundos problemas de estructura

frente a los cuales la reforma resultaba irrelevante como solución a largo plazo para el

estancamiento de la producción rural.

Otro factor significativo durante este período fue el crecimiento de la deuda externa en

la que los créditos de los proveedores a la importación –libremente negociados como resultado

de la reforma– eran la parte sustancial. La debilidad fundamental de la reforma no fue que

sacrificaba el crecimiento económico en aras de reducir la tasa de inflación –tal como

sucedía con las políticas estabilizadoras en cualquier otro país de América Latina (30)– sino

que, simplemente, la restauración, necesariamente incompleta, de las fuerzas del mercado

en el mercado de cambios y la abolición de los controles fracasaron en su intento de

eliminar las causas del desequilibrio de la balanza de pagos.

Aunque la Reforma Monetaria y Cambiaria fue la más relevante expresión de la política

económica del gobierno blanco, una iniciativa de gran importancia de futuro fue la elaboración

de un Plan Nacional de diez años . La C.I.D.E. (Comisión de Inversiones y Desarrollo

Económico) fue creada en 1960 con el cometido de coordinar los proyectos de inversiones

del sector público. Encargada de preparar planes nacionales como forma de canalizar la

ayuda externa de la Alianza para el Progreso, sus recursos fueron reforzados y sus objetivos

ampliados a los efectos de que pudiese preparar un informe completo de los problemas de

la economía uruguaya que fue publicado en mayo de 1963. A comienzos de 1964 la

C.I.D.E. fue reestructurada con la denominación de Consejo Interministerial de Desarrollo

Económico y su Plan fue publicado en mayo de 1965.

Aún cuando el Plan y sus recomendaciones fueron casi totalmente ignorados por los

gobiernos posteriores, el trabajo del C.I.D.E. resultó de un inmenso valor. El informe de

1963 fue el primer diagnóstico serio que se hizo en el Uruguay acerca de la crisis. Sus

conclusiones resultaron, sin embargo, menos novedosas que los datos y análisis aportados

como base de la Investigación. A comienzos de la década del sesenta, el Uruguay carecía de

una información estadística básica que hiciese posible una planificación económica racional.

El censo de población de 1963 era el primero que se realizaba desde 1908. En 1962 se

designó una comisión para elaborar ¡as cuentas nacionales que fueron publicadas en forma

definitiva en 1965 cubriendo el período 1955-63. Hasta esa fecha, las estimaciones de la

renta nacional quedaron libradas a cálculos aislados e, individuales basados en material

estadístico inadecuado. Pero, aparte de estos materiales básicos, el C.I.D.E. confeccionó

también un buen número de informes sobre distintos aspectos de la actividad económica.

Al desapasionado y convincente diagnóstico de la crisis uruguaya que se hacía en estas

publicaciones se sumaba el respaldo de la autoridad intelectual de su Secretario Técnico, el

Cr. Enrique Iglesias.

El diagnóstico del C.I.D.E. era fundamentalmente de carácter estructuralista y desarrollista.

El problema de la inflación era considerado como consecuencia fundamentalmente del

estancamiento económico, de los conflictos sociales resultantes y del deterioro de los términos de intercambio más que como el resultado de una política de expansión monetaria .

El estancamiento, por su parte, aparecía allí enraizado en la problemática de la industria

manufacturera que había agotado las posibilidades fáciles de la sustitución de importaciones

y se veía limitada por la pequeñez del mercado interno. “La débil reacción de la producción

agropecuaria al solo estímulo de los precios”  aparece también señalada como una de

las causas del estancamiento productivo. Las propuestas del Plan incluyen un conjunto de

objetivos para un período de diez años, en especial un aumento promedio del ingreso per

cápita del orden del 4%, un programa trienal dirigido a sentar las bases de un crecimiento

rápido y un plan de estabilización de un año para reducir la tasa de inflación y eliminar los

factores no estructurales de inestabilidad. El proyecto en su conjunto toma la forma de una

planificación indicativa que esboza una línea de inversiones para el sector público a los

efectos de aumentar su participación en el conjunto de las inversiones de capital especialmente

durante el periodo trienal. Los proyectos de inversión del sector privado serían considerados

de acuerdo a un orden de prioridades en el marco de la planificación general. No se

anticipaba ningún aumento de las dimensiones del sector público a expensas del sector

privado y la economía del país iba a seguir siendo mixta, manteniéndose los mecanismos

determinantes de los precios en la órbita privada. En lo que tiene que ver con la proporción

de las inversiones a ser financiadas por préstamos externos, la tasa del 16% (1960-63)

anterior al Plan debía reducirse a menos del 1 % en 1974, utilizándose el capital

extranjero sólo cuando se diesen condiciones estrictamente establecidas en materia de

nivel de ahorro interno y de situación de la balanza de pagos.

Lo más importante del Plan no radicó, sin embargo, en la tasa de crecimiento proyectada

ni en la creación de un marco aceptable para el Comité de Expertos de la Organización de

los Estados Americanos que asegurase al Uruguay la posibilidad de una posterior ayuda

externa. Las propuestas del Plan contenían un conjunto de reformas estructurales cuya

implementación se señalaba reiteradamente como indispensable para su éxito. La reforma

debía extenderse a las estructuras agrarias, buscando eliminar los problemas de dimensión

y tenencia de las unidades de explotación agropecuaria que dificultaban la implantación de

nuevas tecnologías; al sistema impositivo, mediante la eliminación de algunos impuestos

antieconómicos y la mejora administrativa del régimen fiscal; al sistema financiero, mediante

la creación de un Banco Central independiente y la transformación del Banco de la República

en una institución más especializada en la promoción del desarrollo; y a la administración

pública, mejorando tanto la calidad de sus servicios como su capacidad para dirigir y

coordinar la política económica. También se recomendaban cambios fundamentales en el

sistema de seguridad social, en la promoción de las exportaciones y de la industria y en

varios otros planes sectoriales. Estas propuestas de reforma derivaban directamente del

anterior diagnóstico del C.I.D.E. sobre los problemas estructurales del sistema económico

uruguayo. Su carácter de proyecto de largo alcance y su insistencia en la necesidad de su

puesta en práctica convirtieron el Plan en un manifiesto en favor del cambio a la par que en

un programa concreto de desarrollo.

Sin embargo, un plan económico –aún de carácter indicativo– constituye un documento

político, tanto en lo que tiene que ver con su ideología implícita como en lo que respecta a

los sectores sociales y económicos a los que va dirigido. El Plan intentaba resolver este

problema estableciendo un campo de opciones específicamente “políticas” mientras

enfatizaba que el Plan en sí mismo era un instrumento “técnico”. El área política

incluía la decisión de adoptar el Plan, la creación de un clima de confianza en el futuro del

país y la seguridad de una efectiva colaboración del sector privado (38). Con una respuesta

política positiva el Plan podría ser adoptado como un expediente técnico realista para

lograr el crecimiento económico y una justa distribución de sus beneficios, empleando la

eficiencia y la racionalidad económica como criterios objetivos de la reforma. Creer que la

ineficiencia y la irracionalidad eran los obstáculos fundamentales para el desarrollo del

Uruguay fue, tal vez, el error básico de este enfoque estructuralista. La eficiencia y la

racionalidad sólo resultan criterios objetivos cuando existe un acuerdo básico sobre un

conjunto de valores sociales y políticos, cosa que no sucedía ciertamente en este caso. El

gobierno blanco se vio obligado a crear un organismo de planificación por las exigencias de

la Alianza para el Progreso y por la necesidad interna de demostrar concretamente su

preocupación por el futuro del país. Pero el énfasis que el Plan ponía en la necesidad de que

la dirigencia política adoptase la planificación como técnica básica sugería ya claramente lo

que los hechos iban a poner luego en evidencia, es decir, que los partidos políticos no tenían

ninguna intención de poner en práctica el Plan y sus reformas. De haberlo hecho hubiesen

actuado en contra de sus propios intereses, en contra de los intereses de las burocracias

que constituían su clientela y también del sector privado en general, especialmente del

sector terrateniente y del sistema comercial y financiero.

En 1962 el Partido Nacional, que había aprobado la Reforma Monetaria y Cambiaria,

volvió a ganar las elecciones. Para esa fecha los puntos fundamentales de su política económica se estaban haciendo insostenibles aunque debieron ser mantenidos por motivos electorales.

En 1963, sin embargo, el peso fue devaluado y pasó de $ 11.04 a $ 16.50 por dólar

creándose un nuevo mercado de cambios, dedicado especialmente a transacciones no

comerciales, cuya cotización no era sostenida por el Banco República. Hasta esa fecha la

cotización sobrevaluada del peso había constituido un expediente para garantizar una cierta

estabilidad de los precios pero ello se había logrado al precio de amplios déficit en la balanza

comercial, una creciente presión especulativa en contra de la moneda uruguaya y un serio

endeudamiento externo. Una vez pasadas las elecciones, la presión para que se abandonase

la Reforma no tuvo ya motivos para ser resistida.

Durante el segundo gobierno blanco la evolución de la economía estuvo caracterizada por

la continuación del estancamiento, por la aceleración del proceso inflacionario, por los

déficit fiscales y del sector público, y por la creciente especulación financiera que operaba

a través de un sistema bancario hipertrofiado y que resultó en una fuga de capitales de 246

millones de dólares en el período 1962 - 67 . Por otra parte, los déficit de las cuentas

corrientes generados en los años de liberalización comercial del anterior gobierno fueron

enjugados mediante nuevas devaluaciones del peso en el mercado oficial de cambios y por

la manipulación de los controles sobre la importación. Aunque no se produjo ninguna ruptura

formal en las relaciones con el Fondo Monetario –y, aún, se llegó a un acuerdo para refinanciar

la deuda externa a comienzos de 1966– la política económica de mediados de la década del

sesenta significó un limitado retorno a la práctica de los contralores comerciales y cambiarios

y –si exceptuamos la ya mencionada publicación del Plan Nacional del C.I.D.E.– no vio surgir

ninguna nueva iniciativa.

Las elecciones de 1966 se disputaron casi exclusivamente en torno al tema de la reforma

constitucional. La situación económica no se convirtió en un tema central de la campaña

pero el retorno al poder del Partido Colorado y la restauración del Poder Ejecutivo unipersonal

marcaron un cambio significativo en la actitud de! gobierno ante la crisis económica. El

cambio del Consejo Nacional de Gobierno integrado por nueve miembros por una presidencia

fortalecida en sus poderes por el nuevo texto constitucional ayudó a consolidar la posición

del Ejecutivo frente a las presiones derivadas del proceso político. Paradójicamente, la

reforma constitucional pensada –entre otros motivos– para prevenir la posibilidad de un

golpe de Estado hizo posible la independización de la Presidencia con respecto a los partidos

políticos cuando, en diciembre de 1967, Jorge Pacheco Areco asumió el poder luego de la

muerte del presidente Gestido. Más allá de los cambios institucionales, el deterioro de la

situación económica hizo inevitable un cambio de orientación (40). La inflación seguía en

aumento constante desde comienzos de la década del sesenta y superó el 70 % en 1966. El

programa de estabilización no podía, pues, demorarse más. Por otra parte, la acumulación

de las obligaciones de la deuda externa iniciada en la primera mitad del decenio alcanzaba

a 96.8 millones de dólares de intereses y amortizaciones del sector público con vencimiento

en 1967.

El gobierno del General Gestido, iniciado en marzo de 1967, no intentó imponer, en un

principio, un programa estabilizador. Hasta poco antes de su muerte, el nuevo mandatario

se resistió a la reanudación de los contactos con el Fondo Monetario Internacional prefiriendo

buscar apoyo popular para una política “desarrollista” sobre la base de su prestigio como

administrador y de su relativa independencia con respecto a la política partidaria. Su

experiencia terminó en noviembre de 1967 con una nueva devaluación del peso de 98 a 200

unidades por dólar en el mercado oficial de cambios. El fracaso de esta política no se debió

solamente a la herencia de problemas del pasado y a la creciente oposición del sector

privado frente al intervencionismo estatal sino también a sucesivos períodos de sequía y de

inundaciones producidos ese año que redujeron los saldos exportables de la producción

agropecuaria, aceleraron el proceso inflacionario al elevar los precios de los alimentos y

estimularon las actividades especulativas en materia cambiaria. El acceso a la presidencia

de Pacheco Areco confirmó la nueva orientación aunque los rasgos principales de la misma

no resultaron totalmente apreciables hasta mediados de 1968. En abril de ese año tuvo

lugar una nueva devaluación del orden del 25% y en junio se decretó una congelación de

precios y salarios a los efectos de detener el proceso inflacionario que había alcanzado un

incremento del 180% en los precios de los artículos de consumo en los doce meses anteriores.

Los Consejos de Salarios, anterior régimen de negociación salarial, fueron sustituidos por la

Comisión de Precios e Ingresos (COPRIN) que debía controlar las nuevas escalas de precios y

salarios fijadas por decreto. Los poderes del Ejecutivo, ya aumentados por la reforma

constitucional de 1966, se vieron reforzados por nueva legislación de emergencia. La política

económica, sin embargo, se mantuvo sin cambios hasta que sus propias contradicciones –

especialmente las derivadas del mantenimiento de un tipo de cambio sobrevaluado y las

exigidas por la campaña electoral de 1971– provocaron primero su distorsión y luego su

abandono. Esta etapa resulta muy significativa en la evolución de la crisis y requiere un

análisis cuidadoso, entre otras cosas porque este intervalo de forzada estabilidad se vio

acompañado por un resurgimiento del desarrollo económico.

La estrategia adoptada en 1968 guarda cierta similitud con la que se puso en práctica en

1960 bajo el primer gobierno blanco. En ambos casos la devaluación de la moneda incrementó

grandemente los ingresos de los propietarios rurales y de los exportadores así como las

rentas del Estado a la par que reducía el nivel de los salarios reales. Con todo, la congelación

salarial que impuso una nueva redistribución de la renta en 1968 no hubiese sido posible a

comienzos de la década del sesenta cuando todavía seguía vigente el estilo batllista de

gobierno. El enfrentamiento que se produjo con las organizaciones laborales carecía de

precedentes en el Uruguay batllista y, a pesar de los ajustes de salarios autorizados a fines

de 1968, el promedio de los salarios reales bajó ese año a 86.5 (base 1961) mientras que en

1967 había sido de 101.7. Los conflictos laborales no se redujeron por el posterior

aumento del índice de salarios reales a 102.3 en 1969 ni por el compromiso del gobierno de

mantener la estabilidad cambiaria luego del escándalo que acompañó a la devaluación de

abril de 1968.

La orientación económica del gobierno de Pacheco Areco fue notablemente exitosa no

sólo en lo que respecta a la desaceleración de un proceso inflacionario extremadamente

rápido sino también en el logro de la elevación de la tasa de crecimiento que llegó a

alcanzar niveles sin precedentes desde mediados de la década del cincuenta. Los precios al

consumo aumentaron un 125 % en 1968 pero en 1969 el aumento llegó sólo a un 21 % y en

1970 a un 16%. El crecimiento del producto bruto interno en términos reales fue del 5.1 %

en 1967, bajando al 1.4% en 1968 pero subiendo luego por encima del 5 % en los dos años

siguientes. En América Latina en general los programas de estabilización se habían visto

acompañados por una reducción de la tasa de crecimiento económico aún cuando tanto

Chile como Argentina habían tenido también éxito en el mantenimiento de tasas de

crecimiento elevadas en programas estabilizadores de segunda instancia durante la parte

final de la década del sesenta. Resulta, pues, de evidente importancia explicar por qué

la experiencia uruguaya difiere tanto de la del resto del continente.

Los programas de estabilización inspirados por el Fondo Monetario Internacional fueron

puestos en práctica en esos años pensando en que el estancamiento productivo a corto

plazo sería seguido de un crecimiento a largo plazo. De acuerdo a esta hipótesis el crecimiento

resultaría de la desaparición de los factores distorsionantes provocados por la inflación y –si

se alentaban el ahorro y las inversiones y se desalentaba la especulación– los capitales

extranjeros entrarían a raudales. De todos modos, la etapa de desarrollo debía ser precedida

por un período de estancamiento resultante de la restricción del crédito y de los gastos

públicos y de los efectos de la devaluación de una moneda sobrevaluada sobre los ingresos

reales de la población y sobre los costos de la industria. Todo esto presupone que la inflación

se debe a un exceso en la demanda. Pero, en el caso uruguayo, la inflación se vio acompañada

por el estancamiento del producto y la estimulación de la demanda por una política de

expansión monetaria, más que provocar un crecimiento, llevaba a los distintos grupos

sociales a luchar por la distribución de un ingreso nacional que no aumentaba. En esta

forma la reducción del nivel de la demanda agregada no trae aparejadas automáticamente

consecuencias adversas para el crecimiento; en realidad, la contracción de la actividad

económica duró muy poco tiempo y la reactivación se produjo tan pronto como se permitieron

los ajustes de salarios a partir de setiembre de 1968.

De todos modos, el éxito de la orientación económica pachequista admite otros dos

tipos de explicaciones. En primer lugar el sector exportador respondió muy vigorosamente

al alza de los precios internos resultante de la devaluación. El valor de sus productos se vio

fortalecido por el alza de los precios mundiales en 1969-70 y ello implicó una sustancial

recuperación de los desastres climáticos de 1967. Como resultado de todo ello los ingresos

por exportaciones en 1970 fueron, no sólo los más altos desde comienzos de la década del

cincuenta, sino también un 47% mayores que en 1967. En segundo lugar, la orientación

pachequista significó una clara ruptura con las formas anteriores de dirección económica

ante la cual el sector privado respondió con inusual confianza. Los sectores políticos

tradicionales que habían inspirado el estilo gubernativo batllista basado en el consenso

fueron gradualmente confinados al ámbito parlamentario y excluidos de los cargos ejecutivos

del gobierno. El éxito de la nueva política en enfrentar a las organizaciones laborales de

inspiración izquierdista hizo tomar cuerpo a la opinión de que la estabilidad monetaria

podría afirmarse si se lograba imponer cierta estabilidad institucional y política que hiciese

posible el fortalecimiento de la empresa privada. Al igual que lo acontecido en el sector

rural, la industria mostró una marcada recuperación que hizo crecer su producto a un ritmo

porcentual anual del 5 % entre 1968 y 1970. La tasa de inversiones en términos reales fue

mayor en 1969 y 1970 que en ningún otro año desde 1962.

Aún cuando la relativa estabilidad de los precios se mantuvo en 1971 y el incremento del

nivel de los mismos fue ese año del 24 %, el dinamismo del sistema económico no duró

demasiado. En 1971 y 1972 el producto bruto interno se redujo un 1 % anualmente y en el

último año la propia estabilidad de los precios empezó a desaparecer. Las razones del

fracaso de este modelo deben buscarse, por un lado, en sus propias limitaciones y por el

otro en el carácter transicional del gobierno de Pacheco Areco. En lo que respecta a lo

primero resulta claro que la presión inflacionaria no fue eliminada sino, más bien, suprimida

a través de un uso poco ortodoxo de los contralores de precios. El nivel de demanda

continuó siendo alto alimentado por la continua expansión monetaria y por los déficits del

sector público. En 1968 los gastos de la administración central fueron reducidos al mínimo y

el déficit casi llega a equilibrarse, pero luego los gastos aumentan del 13.2 % del producto

bruto interno que eran en 1968 (el porcentaje más bajo de la década) al 19.7% que llegan

a ser en 1971 y que representa el porcentaje más alto de todo el decenio. La activación

de la demanda resulta también evidente en el sector externo en el que los saldos favorables

en cuentas corrientes de 1968 se transforman en saldos negativos en cada uno de los tres

años siguientes a pesar de las devaluaciones de 1967-68 y de la recuperación de las

exportaciones. La presión resultante sobre la estabilidad del peso uruguayo dio ocasión a

que marcase una nueva ruptura con la ortodoxia económica cuando en abril de 1968, el

gobierno se comprometió a mantener estable la cotización de la moneda uruguaya en el

mercado de cambios.

Este compromiso tuvo por resultado el resurgimiento de la especulación monetaria en

1970 y reflejó las contradicciones de la estrategia de Pacheco Areco. Habiendo buscado el

apoyo de la empresa privada, y asesorado por un equipo técnico-empresario mientras

ignoraba a la clase política y se enfrentaba a las organizaciones laborales, la tradición

legalista del país era todavía lo suficientemente fuerte como para imponer la necesidad de

moverse en el marco de un sistema electoral. Los tipos de cambio oficiales fueron, pues,

mantenidos para minimizar los aumentos en el costo de vida pero con los efectos de la

especulación cambiaria, del endeudamiento externo y del deterioro de los ingresos de los

propietarios rurales y del sector exportador. La estabilización se vio aún más comprometida

por el aumento de los gastos públicos –a través de préstamos sin intereses a los funcionarios

del Estado, por ejemplo– en los meses anteriores a las elecciones de noviembre de 1971.

Aún cuando el candidato pachequista, Juan María Bordaberry, resultó triunfante, el modelo

económico vigente no pudo ser mantenido. AI cabo de un mes el peso fue nuevamente

devaluado y, como resultado de las medidas expansionistas de 1971, la tasa de inflación

superó el 70 % en 1972 y en cada uno de los tres años siguientes. El volumen de las

exportaciones se redujo agudamente en 1972 aunque los efectos de esta reducción se

vieron compensados por la suba de los precios internacionales. Sin embargo, en 1972, al

igual que en el año anterior, se produjo un descenso del producto bruto interno. A esa

altura de las cosas la problemática económica empezó a sentir el impacto de la crisis

política que culminó en 1973 y que puso fin al período de transición iniciado bajo la presidencia de Pacheco Areco dando paso a las orientaciones neoliberales.

 

Políticas para enfrentar la crisis económica: Autores Varios

Varios: “Economía para no economistas”,

Facultad de Ciencias Sociales, Montevideo, 1998,

pág. 288-289

 

a) El debate sobre los tipos de cambio

13.3 Tipos de cambio fijos vs. tipos de cambio flotantes

Existe una permanente discusión acerca de las virtudes relativas de cada uno de estos

regímenes, y cuál resultaría más conveniente para cada país en particular. Entre las

propiedades de los tipos de cambio flotantes se encuentran, principalmente:

i) Funcionan como estabilizadores automáticos de la economía ante caídas de la demanda.

Si por algún motivo el nivel de gasto disminuye (por ejemplo, las exportaciones), también

lo hará la demanda de dinero y en consecuencia la tasa de interés. Cuando esta cae, se

demanda más moneda extranjera ya que el rendimiento de los activos financieros en

moneda nacional disminuye. Esta demanda de moneda extranjera aumenta el tipo de

cambio, lo cual hace que los precios internos, expresados en moneda extranjera disminuyan

y la economía se vuelva más competitiva. Como resultado, la cuenta corriente tiende a

mejorar y eso compensa -al menos parcialmente- la caída inicial del gasto.

ii) Son disciplinadores desde el punto de vista fiscal. Si el gobierno tiende a endeudarse

más para financiar un déficit, la tasa de interés tiende a subir, lo cual hace que ingresen

capitales y el tipo de cambio cae debido a la oferta incrementada de moneda extranjera.

Como consecuencia, el déficit fiscal produce un deterioro en la cuenta corriente. A veces,

inclusive, se habla de “los déficit gemelos” para referirse a las consecuencias del déficit

fiscal sobre el déficit en cuenta corriente.

iii) Facilitan los ajustes en cuenta corriente, porque si la economía debe corregir un nivel

de precios internos muy desajustado para estándares internacionales, siempre es más fácil

cambiar el tipo de cambio que todos y cada uno de los precios domésticos en pesos. Por

otra parte, en la medida en que ese ajuste lo hace el propio mercado, se evita la discusión

acerca del nivel óptimo del tipo de cambio, la cual a menudo está presente cuando éste es

fijado administrativamente por la autoridad monetaria.

iv) Finalmente, no comprometen las reservas internacionales del banco central. Al no

haber compromiso cambiario, el banco central no está obligado a poner a disposición del

mercado sus reservas en moneda extranjera al precio que ha fijado. Por ese motivo es

frecuente que la salida a las crisis cambiarias en la cual se especula contra el tipo de cambio

fijado por el banco central sea la flotación, una vez que el banco central ha perdido una

parte significativa, o eventualmente la totalidad de sus reservas.

A pesar de ello, los tipos de cambio fijos poseen a su vez múltiples ventajas. Algunas de

ellas los hacen particularmente apropiados para economías pequeñas y en vías de desarrollo:

i) Evitan la volatilidad característica de los tipos de cambio flotantes. Cuando el tipo de

cambio es volátil, como los precios internos no suelen serlo, ello se traduce en fluctuaciones

de la competitividad que desalientan el comercio, con la pérdida de bienestar que ello

implica. Por ello es frecuente que países pequeños y en vías de desarrollo fijen sus tipos de

cambio en función del área monetaria en la cual se encuentran. En nuestro caso, el área

Dólar.

ii) Son disciplinadores desde el punto de vista monetario. Si un banco central quisiera

ceder a la tentación de llevar adelante expansiones monetarias, la tasa de interés tendería

a caer con lo cual los capitales saldrían, provocando una tendencia a la depreciación del tipo

de cambio. Cuando el tipo de cambio es fijo, el mercado encuentra conveniente comprar la

moneda extranjera al banco central, el cual pierde reservas. En otras palabras, toda expansión

monetaria no demandada producirá una pérdida de reservas.

iii) Son estabilizadores automáticos de distorsiones monetarias. Cuando el mercado

dispone de menos moneda nacional de la que desea, esta relativa iliquidez presiona al alza

la tasa de interés, incentivando un ingreso de capitales y una tendencia a la apreciación del

tipo de cambio. Ello resulta en que el banco central compre moneda extranjera, entregando

a cambio la moneda nacional que era requerida en un principio. Esta capacidad de los tipos

de cambio fijos para regular el stock de dinero interno permite afirmar que el mercado es

capaz de importar o exportar el dinero que requiere, o que le sobra, a través de la balanza

de pagos. En otras palabras, vendiéndole o comprándole moneda extranjera al banco

central.

iv) En países con fuerte historial inflacionario, contribuyen a estabilizar el nivel de

precios. Dado un nivel de precios internacional, expresado en moneda extranjera, la fijación

del tipo de cambio contribuye a fijar el precio en pesos de todos aquellos bienes que son

internacionalmente comercializables. Como del precio del resto de los bienes de la economía

debe guardar una cierta relación con éstos, indirectamente contribuye a determinar también

el precio de éstos. El tipo de cambio es, por otra parte, una forma transparente y fácilmente

controlable por el mercado del grado de compromiso y del cumplimiento que manifieste el

gobierno con su política de estabilización.

b) La ley de Reforma Cambiaria y Monetaria (1959)

*Diario de Sesiones de la Cámara de Representantes, T. 534. Págs. 264-266.

El texto completo de la ley en: http://www.parlamento.gub.uy/Leyes/Ley12670.htm

Régimen cambiario

En el aspecto cambiario este Proyecto de ley importa un paso fundamental en la

consagración normativa de dos principios sustentados por el Gobierno en el ámbito del

Comercio Exterior:

1) La supresión de los cambios múltiples y de los tratamientos cambiarios preferenciales.

2) La liberación de nuestras importaciones y exportaciones.

Ambos principios, por otra parte, tuvieron comienzo de ejecución en los Decretos de 24

de abril, 30 de junio, 2 y 28 de julio de 1959.

Ello es particularmente importante desde que la política de los gobiernos anteriores en la

materia (pluralidad de cambios y contingentamiento), era radicalmente opuesta a la que se

preconiza en la ley proyectada.

El tipo de cambio es un precio y como tal, dentro de una economía de tipo libre con

cierto intervencionismo, orienta la producción y el consumo. Orienta la producción en

cuanto crea mercados al productor, y al consumo en cuanto fija un tope a su monto.

Se sostiene que la finalidad primordial en un país en desarrollo, donde la productividad

presenta notorias diferencias entre los sectores y, dentro de estos, en las distintas ramas,

debe ser la de permitir la salida de productos que de otro modo no podrían competir en el

exterior.

Otros renglones, en cambio, debido a su mayor productividad, obtienen ingresos altamente

remuneradores pudiendo provocar el tipo normal de equilibrio un alza desmedida de precios

internos.

En efecto, cuando los precios de los bienes exportados van al alza y se obtienen beneficios

exagerados de la exportación, se incrementa la demanda de bienes de consumo. La oferta

nacional, rígida, no acompaña ese incremento de la demanda, desatando entonces presiones

de tipo inflacionario.

En el ámbito de las importaciones, los tipos de cambio múltiples suponen la reestructuración

de las mismas y exige una intervención de carácter permanente, intervención que debe

llevarse a distintos campos para evitar contradicciones entre lo que se procura con la

política de cambios múltiples y los movimientos de distintos sectores de la economía.

Como esa unidad y coordinación nunca se logra en estos países, el intervencionismo

resulta contraproducente.

Se llega así a un dirigismo en el mercado cambiario que lleva al tipo de cambio a

situaciones totalmente alejadas de la realidad, que comprometen al Estado en gravosas

pérdidas y conducen a la economía nacional a una reestructuración indeseable.

Y por último, se mantienen asimismo al amparo de ventajas de orden cambiario, por su

carácter general, actividades antieconómicas que deben ser socorridas continuamente en

virtud de su baja productividad.

 Nuestro país es un vivo ejemplo del fracaso de los sistemas adoptados que importaron la

consagración de una formidable estructura dirigista.

Así en el ámbito de las exportaciones, la pluralidad de los cambios ha quebrantado toda

nuestra estructura económica sin que se incentivara en forma racional y científica, el

incremento de la producción. […]

 Mientras tanto, en lo referente a las importaciones, se mantuvieron los tipos de cambio

totalmente alejados de la realidad, que comprometieron al Estado en sensibles pérdidas y

condujeron a la economía nacional a una inconveniente reestructuración de sus producciones

básicas, sin que las ventajas que el sistema preconiza en cuanto al abaratamiento de los

precios, se cristalizara en los hechos. […]

Por lo demás, la propia rareza de la oferta que deriva del contingentamiento, es otra

circunstancia que conspiró contra la existencia de mercaderías a bajos precios, inclusive

porque obligó al comerciante con pocas existencias en su negocio a elevar el beneficio que

obtiene por unidad para poder cubrir el presupuesto. Tan exacto resulta el principio expuesto

que, durante la vigencia del Decreto de 3 de agosto de 1956 (régimen de libre importación)

muchos artículos se abarataron en plaza, pese a haber visto duplicar sus tipos de cambio,

en virtud del considerable aumento que se produjo en la oferta.

Es por todo lo expuesto que deviene indiscutible la conveniencia de consagrar el régimen

de libre importación.

Esta importante y ambiciosa solución, cuyos beneficios, en teoría, son por todos admitidos,

despierta no obstante resistencias en cuanto se entiende que su aplicación práctica provocará

más inconvenientes que ventajas.

Así se traen a colación las cifras estadísticas que señalan para las importaciones un

crecimiento relativo superior al de las exportaciones. En otras palabras: nuestras necesidades

de importación superan nuestras posibilidades de exportación. De liberarse aquellas, el

déficit de nuestra balanza comercial será indefectible. […]

No obstante lo expuesto entiende el Poder Ejecutivo que siempre las ventajas del régimen

superarán sus inconvenientes.

Puede ser prudente no decretar de una sola plumada la libre importación de todos los

productos, seleccionándose por el contrario aquellos que, por diversas circunstancias, más

fácilmente se adaptan al sistema que se preconiza, porque de procederse de otra forma se

corre el riesgo, en una economía distorsionada, de obtener consecuencias contrarias a las

deseadas.

 Pero el Poder Ejecutivo insiste en destacar los beneficios inestimables de la competencia

que resulta consagrada por la vía de la multiplicación de la oferta y la plurificación de los

ofertantes. El enrarecimiento de aquellos hizo que los productos llegaran a plaza a $20 y

$30 el dólar, convirtiendo en ilusorias las ventajas de los tratamientos cambiarios

preferenciales que significaron en todo caso un subsidio a la importación pero no al consumo.

[…]

Los permisos de importación y las cuotas individuales se transformaron así en bienes

codiciados de inestimable valor intrínseco, transfiriéndose aquellos y pagándose por éstas

abultadas cantidades al margen de las disposiciones vigentes pero sin que éstas pudieran

impedirlo. Nuevas fuentes, por otra parte, de encarecimiento. […]

En otro orden de cosas es también pertinente señalar que determinadas importaciones

deben ser estimuladas cualquiera que sea el volumen de nuestras exportaciones, en cuanto

están directa o indirectamente afectadas a incrementar nuestra productividad y, en definitiva,

el volumen de nuestros saldos exportables.

No debe tampoco preocupar al Poder Ejecutivo el fracaso de las experiencias anteriores,

porque ello derivó sustancialmente de normas y procedimientos de aplicación que no se

repetirán. Así, una ponderada política en materia de créditos y redescuentos, podrá contribuir

eficazmente a mantener el volumen de las importaciones dentro de los límites razonables y

la inexistencia de tratamientos cambiarios preferenciales quitarán estímulo al contrabando

y a las importaciones excesivas. […]

Importante es comprar a quien nos compra, pero también lo es vender a quien nos

vende, o más exactamente, a quien está en condiciones de vendernos mayor cantidad de

mercaderías en mejores condiciones de calidad y precio.

Cuando el Estado asegura un tipo de cambio remunerador al exportador

independientemente del interés que como mercado proveedor tiene el país al cual exporta,

sólo consigue acumular una masa de disponibilidades de difícil absorción en la esfera de las

importaciones con las consiguientes desventajas y encarecimiento en el abastecimiento de

la plaza.

Por otra parte el Poder Ejecutivo no debe dejar de señalar que el Banco de la República

ha estado sometido hasta 1959 a un formidable proceso de descapitalización, provocado en

lo fundamental por el intenso y progresivo incremento en el déficit del mercado dirigido,

que lo obligó a vender “baratas”, divisas “caras” adquiridas en el mercado libre comercial y

financiero, sin que este arbitrio haya podido evitar dicho déficit.[…]

Liberado en definitiva el Banco de la República de tan pesada carga, logrará sin necesidad

de aportes extranjeros, volver a obtener una fuerte capitalización que rápidamente puede

dotarlo de disponibilidades suficientes para la colocación en planes de fomento.

 

En definitiva, el sistema proyectado no sólo evita los inconvenientes señalados al régimen

vigente hasta la fecha, sino que toma los beneficios que éste hubiera podido poner de

manifiesto.

Dentro de lo que está al alcance del sistema cambiario resulta fundamental incentivar la

exportación y limitar la importación a las necesidades de la industria, el comercio y el agro,

así como defender los consumos imprescindibles o de carácter popular.

La mayor ventaja del sistema, y en ello supera al sistema de cambios múltiples, consiste

en la fijación del tipo de cambio en función del libre juego de la oferta y la demanda.

Una vez fijado el tipo de equilibrio, el Banco de la República lo mantendrá a ese nivel,

eliminando la influencia de fuerzas de carácter transitorio o ajenas al sistema económico

(especulación, etc.).

Se elimina así el carácter artificial que suele adquirir el sistema de cambios múltiples

cuando la maraña de tipos de cambio hace que la autoridad monetaria pierda contacto con

la realidad y fluctúe entre la devaluación y la sobrevaluación sin alcanzar el punto de

equilibrio, trastornando el sistema de costos y precios internos.

c) Los comienzos de la relación con el Fondo Monetario Internacional

 

Couriel, Alberto y Samuel Lichtensztejn: “El F.M.I. y la crisis económica nacional”,

FCU, 1971, págs. 175-181

TEXTO Y COMENTARIO DE LAS CARTAS DE INTENCIÓN ACERCA DE LA POLÍTICA MONETARIA

Y FISCAL, ENVIADAS POR EL GOBIERNO URUGUAYO AL F.M.I.

La primera Carta: setiembre de 1960

El análisis de la Carta de 1960 debe hacerse a la luz de las decisiones adoptadas en

1959 y primeros meses del año siguiente por el gobierno que acababa de asumir funciones.

Esas decisiones habían sido consultadas con el Fondo y suponían la entrada decidida del

país en los cauces por él fijados. Por ejemplo, la Reforma Cambiaria y Monetaria, aunque

realizada de acuerdo con el Fondo, no figura en la Carta de 1960, que es posterior, pero

tanto ella como otras medidas de menor relevancia que también se tomaron, tuvieron la

virtud de ganar para el Uruguay la confianza del organismo.

El objetivo general que declara el gobierno en la Carta de 1960 es la liberalización del

comercio y la estabilidad interna y externa de la moneda. Para ello se adoptarían las

siguientes medidas:

a) En el campo monetario y crediticio, con la finalidad de limitar el crecimiento del

crédito y la emisión:

—se fijan los topes para el crédito del Banco de la República al sector privado y para la

“creación neta de créditos” de este Banco, que incluye todos los activos, deducidos los

depósitos oficiales; o sea que se incluye también el crédito neto al sector público,

aunque englobado con los demás;

—se establece una política restrictiva en materia de redescuentos al sector privado

determinándose que sólo serán utilizados para ayudar a bancos en situación de emergencia

por retiro de depósitos, y fijándose metas de reducción para los ya concedidos;

—se indica que se presentará al Parlamento una ley que contemple el uso de encajes

variables;

— por último, se expresa que se concluirá con la aceptación de contratos de cambio

futuros que han significado factores de expansión de la emisión,

b) En materia cambiaria y de comercio exterior, con la finalidad de restablecer la

confianza que permita la recuperación de las reservas internacionales, lograr la

liberalización total del comercio y mantener un tipo de cambio unitario, fijado por el

libre juego del mercado, se establece que:

—no se utilizará el convenio con el Fondo para valorizar el peso;

—se compromete la unificación y luego la eliminación (en dos años) de las detracciones;

en relación a los recargos, se reducirán a tres tipos, que serán sustituidos en dos años por

el arancel; los depósitos previos serían simplificados antes del 30 de setiembre, hasta

lograr una sola categoría limitada en su monto; se terminarían en un año todos los

convenios de pago excepto los de los países limítrofes. Por último, siempre en relación

con el tipo de cambio, se acepta que en caso de que cambiaren los costos en forma

inesperada y apareciere un desequilibrio fundamental, ello podría dar lugar a la

modificación de la cotización de la moneda;

— el movimiento de invisibles y la transferencias de capitales continuarían en el

régimen de libertad vigente;

 —las exportaciones serían liberadas de sus recargos (ver supra), y en cuanto a las

importaciones se eliminarían al 80 de setiembre las prohibiciones y se seguiría la línea

ya indicada en lo que respecta a recargos y depósitos previos,

c) En el campo de las finanzas públicas, los objetivos de equilibrio presupuestal y

financiación no inflacionaria se implementarían mediante:

—la elaboración de un presupuesto sobre bases de equilibrio;

— la creación de un impuesto a la renta como importante paso en materia fiscal para

proveer fondos con fines de desarrollo;

—la declaración del firme propósito de no recurrir al crédito del Banco de la República

para la financiación de déficit;

 —una vigorosa política de autofinanciación de los entes, fijándose el principio de que

todo incremento de sus presupuestos debería ser financiado preferentemente con aumentos

de tarifas.

d) En cuanto a política de ingresos, a pesar de que —como se ha expuesto— la adopción

de una “política apropiada de salarios” constituía una de las condiciones establecidas

por el Fondo en sus informes sobre la situación uruguaya y las medidas necesarias para

corregirla, no hay en la Carta de 1960 ninguna referencia concreta a este aspecto. Ello

se debió, indudablemente, a razones de política interna, porque la lectura de las

recomendaciones del Fondo no deja lugar a dudas acerca de la importancia concedida a

este aspecto; públicamente o no, es altamente probable que el gobierno haya asumido

compromisos en ese sentido.

La utilización del crédito solicitado se condicionaba al cumplimiento de todos los

aspectos indicados en la Carta, pero se suspendería de no cumplirse los topes cuantitativos

específicos fijados para los créditos.

Señor Gerente General del

Fondo Monetario Internacional

Mr. Per Jacobsen

Presente.

1—En las últimas consultas del Artículo XIV del Fondo con el Gobierno del Uruguay,

informamos acerca de los planes de reforma del sistema cambiario que regía en nuestro

país, persiguiendo como objetivo la liberación del comercio y la estabilidad interna y externa

de la moneda. En el año que ha transcurrido hemos realizado un progreso sustancial bajo

este programa. En diciembre de 1959 el complejo sistema de cambios vigente fue eliminado

y se estableció un nuevo régimen con miras a la obtención de aquellos fines. Desde entonces

a la fecha el comercio se ha liberalizado sistemáticamente y nuestro signo monetario se ha

estabilizado. Al mismo tiempo el Gobierno ha hecho progresos para llegar a la estabilización

interna. Sus cuentas financieras muestran que se produjo en 1959 un superávit después de

muchos años de déficit presupuestales. Este superávit ha continuado en los primeros siete

meses de 1960. Además se han tomado las medidas necesarias para limitar el aumento del

crédito bancario privado, controlando el crecimiento de los redescuentos del Banco de la

República.

2 — En este momento se están tomando nuevas medidas de liberalización del comercio y

simplificación del régimen cambiario. A fin de apoyar este esfuerzo el Gobierno solicita del

Fondo Monetario Internacional un crédito de estabilización por el período de un año por la

suma de U$S 80 millones que corresponde a la cuota aumentada del Uruguay en el Fondo

cuyo destino sería siempre que fuere necesario cubrir los déficit que puedan aparecer en

sus pagos internacionales.

3 — Ello no significa que sea intención del Gobierno utilizar este convenio de estabilización

para valorizar el tipo de cambio en el mercado libre de cambios que se sitúa actualmente

en pesos uruguayos 11.43 por dólar, sino que es su propósito restablecer la confianza, que

permita la recuperación de las reservas internacionales del Uruguay que fueran seriamente

debilitadas en los años 1957, 1958 y 1959. Con las medidas internas descritas más abajo, el

Gobierno tiene la confianza de que el mercado cambiario no se debilitará. Por supuesto, si

las condiciones de costos cambiasen en forma inesperada y un desequilibrio fundamental

apareciese, de acuerdo con la ley de reforma cambiaria se realizaría el ajuste en el tipo de

cambio que corresponda.

4 — Con respecto al sistema, cambiario el Gobierno del Uruguay está resuelto a llevar

adelante rápidamente su objetivo de lograr una liberalización total de su comercio y de

mantener un sistema de cambio unitario. Con esta finalidad el Gobierno del Uruguay está

eliminando la gran mayoría de las detracciones a las exportaciones. La detracción para la

lana y los productos derivados de la misma ha sido reducida de 54 a 46 pesos los 10 kilos de

lana sucia. El Gobierno tiene el firme propósito de unificar a breve plazo, las' detracciones

que aún resten. Al mismo tiempo está estudiando medidas sustitutivas para procurar el

ingreso que actualmente se recibe a través de las detracciones y contempla eliminar las

mismas en el término de los próximos dos años.

5 — Antes del 30 de setiembre de 1960 todas las prohibiciones de importación quedarán

eliminadas. En cuanto a la política en materia de recargos a la importación, ellos serán

reducidos antes de aquella fecha a tres, con las tasas de hasta 40 y 75 por ciento para los

productos para los que existen sustitutivos nacionales y de 150 por ciento para los productos

suntuarios. En los próximos dos años se espera reemplazar estos recargos por la vía de la

revisión del arancel aduanero. Finalmente el sistema de depósitos previos de importación,

que es necesario por razones temporales a fin de limitar la liquidez interna, será simplificado

antes del 30 de setiembre de 1960 hasta lograr una sola categoría y limitada en su monto a

una cifra no superior a los pesos uruguayos 150 millones. La presente política de liberalización

total de restricciones a invisibles y transferencias- de capitales continuará.

6 — El Gobierno entiende que es incompatible la política de los convenios bilaterales de

pagos con un sistema de cambio libre. Ya han caducado algunos de los' vigentes a la fecha

de la reforma cambiaria, y nuestro país terminará todos los restantes con excepción de los

vigentes con los dos países limítrofes, en un período aproximado de un año.

7 — A medida que el programa de estabilización financiera comience a tener efecto y la

confianza del público retorne, el Gobierno se propone examinar, dentro de un año, la

posibilidad de una mayor simplificación del sistema cambiario y de las otras restricciones

que afecten el comercio.

8 — El presupuesto del Gobierno confeccionado sobre bases de equilibrio para el período

1960-963 está actualmente en discusión en el Parlamento y el Gobierno tiene la confianza

de que se logrará su sanción en las próximas semanas en la forma proyectada. En dicho

presupuesto se consagra la creación de un impuesto a la renta, entendiéndose que es un

paso muy importante en la política fiscal del Uruguay, pues habilitará una fuente importante

de recursos no inflacionarios para fines de desarrollo.

9 - El Gobierno está resuelto a que la financiación de sus presupuestos y los de los Entes

Autónomos no se logren de fuentes inflacionarias. En consecuencia no se recurrirá al crédito

del Banco de la República a tales fines, sino que la política, que ha sido vigorosamente

desarrollada en el último año, es lograr la autofinanciación de esos Organismos, con excepción

de los subsidios que se les extiendan, o los impuestos especiales que les asignen ingresos

adecuados. En consecuencia, cualquier déficit que se produzca en los organismos autónomos

será financiado por un aumento en las tarifas o en la forma mencionada anteriormente, y

no recurriendo al crédito bancario para cubrir los mismos.

10 — La expansión inflacionaria de la emisión que ha ocurrido en años recientes, ha

derivado principalmente en las pérdidas de las operaciones de cambio realizadas por el

Banco de la República en el cumplimiento de las operaciones futuras de cambio, a fin de

cubrir importaciones realizadas con tipos preferenciales. El Banco de la República ha concluido

con la aceptación de contratos de cambio futuros.

11 — Una fuente importante de expansión en años recientes fue el aumento de los

redescuentos por el Banco de la República a los Bancos Privados. Esto ha sido ahora frenado

y es la política del Gobierno reducir estos redescuentos a fin de que sean utilizados

exclusivamente para ayudar a los Bancos en situaciones de emergencia., derivadas del

retiro de los depósitos. Con este propósito se proyecta abatir sistemáticamente los

redescuentos, requiriendo a cada Banco reducir el uso del mismo en una cantidad no

inferior a un 75 por ciento del aumento de los depósitos sobre el nivel del lº de setiembre de

1960. Es la intención del Gobierno presentar al Parlamento próximamente una ley de

Bancos que contemple el uso de encajes variables a los Bancos Privados.

12 — El Banco de la República ha logrado, a través de su Departamento Bancario,

extender importantes facilidades de crédito a la producción. Es la esperanza del Gobierno

de que estos servicios puedan extenderse. Sin embargo, a fin de consolidar la estabilidad

obtenida hasta la fecha, se proyecta limitar el crecimiento de los créditos al sector privado

de parte del Banco de la República, en tal forma de que en ningún caso durante la vigencia

del convenio de estabilización los créditos a corto plazo y largo plazo del Banco de la

República al sector privado que al 31 de julio de 1960 alcanzan o/u 1.204 millones, exceden

aproximadamente un 7 por ciento de esta cifra. Con el restablecimiento de la confianza

lograda a través de la estabilización, se espera subsiguientemente que el Banco de la

República, pueda liberalizar la extensión del crédito en la medida en que los ahorros permitan

el crecimiento de los depósitos. Este crecimiento será particularmente valioso porque se

logrará sobre una base de precios estables.

13 — En resumen, la política de crédito del Gobierno estará orientada a limitar el

crecimiento del crédito bancario al crecimiento real de la economía. El permitir una expansión

del crédito que exceda la tasa de crecimiento económico pondría en peligro la nueva

estabilidad que se ha logrado en el mercado cambiario, perpetuaría la inflación de precios

internos y estimularía una fuga de capitales que en definitiva bajaría la tasa de crecimiento

económico. En esta forma el Gobierno contempla mantener bajo estudio constante, la

creación de créditos por parte del Banco de la República. En particular es la firme intención

del Gobierno que esta creación de créditos, que incluye todos los activos del Banco de la

República, deducidos de los depósitos oficiales, y que alcanza pesos uruguayos 1.170 millones

al 31 de julio de 1960, no aumente más allá de pesos uruguayos 1.370 millones durante el

período siguiente hasta el término del convenio de estabilización. Estas cifras naturalmente

están sujetas a los ajustes que sean necesarios si se produce una revaluación de activos y

pasivos en el balance del Banco de la República siempre y cuando ello no represente una

expansión del crédito.

14 — Si en cualquier momento del período de vigencia del stand-by los límites prescriptos

en los párrafos 12 y 13 de está carta son excedidos, el Gobierno del Uruguay consultará con

el Fondo Monetario Internacional previamente a cualquier giro, y convendrá con él los

términos bajo los cuales los giros adicionales serán posibles.

Firmado: Ministro de Hacienda y Presidente del Banco de la República Oriental del Uruguay.

La segunda Carta: junio de 1961

En 1961 el Uruguay comunicó al FMI que se habían cumplido los topes crediticios

fijados en 1960, pero que el crecimiento de la economía uruguaya haría necesaria la

elevación de dichos topes para la próxima zafra. Se aumentaron entonces los límites

mencionados incluyéndose un nuevo rubro bajo el control: los adelantos sobre contratos

de exportación, a los que también se fijó un máximo para el período que se iniciaba.

En cuanto a todos los demás aspectos comprometidos en 1960, no experimentaron

variación alguna

 

 

 

 

 

Mr. Per Jacobson

Director Gerente del

Fondo Monetario Internacional

Washington D. C. - U.S.A.

Estimado Sr. Jacobson:

1—En nuestra carta del 7 de setiembre de 1960, que se adjuntaba al acuerdo auxiliar

con el Uruguay, aprobado por el Fondo Monetario Internacional, el 7 de octubre de 1960,

indicábamos en las intenciones de las autoridades uruguayas mantener ciertos límites sobre

los créditos del Banco Central. Nos es grato informar a usted que estos límites de crédito

han sido observados. Al 20 de mayo de 1961, los créditos netos y los créditos al sector

privado concedidos por el Banco de la República ascendían a pesos uruguayos 1.126 millones

y pesos uruguayos 1.301 respectivamente, comparados con los límites respectivos de pesos

uruguayos 1.448 y pesos uruguayos 1.359 millones,

2 — Sin embargo, el crecimiento de la economía uruguaya hará necesario un aumento

razonable en estos créditos durante la próxima zafra. Por consiguiente las autoridades

uruguayas sugieren al Fondo Monetario Internacional que dé su conformidad a las siguientes

modificaciones en los límites de crédito especificado en nuestra carta a ustedes de 7 de

setiembre de 1960:

a) El Gobierno del Uruguay se propone modificar el límite sobre el crédito del Banco de la

República al sector privado especificado en la tercera cláusula del párrafo 12 de modo que

el monto de los préstamos pendientes a corto plazo y largo plazo al sector privado ascendía

a pesos uruguayos 1.301 millones al 20 de mayo de 1961; en ningún momento antes del 15

de setiembre de 1961 exceda de pesos uruguayos 1.350 millones o antes del 31 de marzo

de 1962 exceda de pesos uruguayos 1.450 millones, y en ningún momento entre el 31 de

marzo de 1962 y el fin del período del acuerdo auxiliar exceda de pesos uruguayos 1.400

millones; y

b) El Gobierno se propone modificar el límite sobre el crédito neto por el Banco de la

República, mencionado en la cuarta cláusula del párrafo 13, de modo que el crédito neto,

que indica los préstamos e inversiones internos del Banco de la República, neto de todos los

depósitos oficiales y ascendía a pesos uruguayos 1.248 millones el 31 de agosto de 1960 en

ningún momento se permitirá que exceda de pesos uruguayos 1.448 millones antes del 15

de setiembre de 1961, pesos uruguayos 1.548 millones antes del 31 de marzo de 1962 y el

fin del período del acuerdo auxiliar excederá de pesos uruguayos 1.448 millones.

3 — Con referencia a los adelantos a exportadores (“Adelantos sobre Contratos de

Exportación”) que no están incluidos en los límites de crédito mencionados en los párrafos

12 y 13, se espera que no excederán de un nivel promedió de pesos uruguayos 30 millones

durante cualquier mes del período del acuerdo auxiliar (Stand-by).

Sinceramente suyo

 Solano Amilibia

Presidente del Banco República O. del Uruguay

 Cr. Juan E. Azzini

 Ministro de Hacienda

d) El plan de desarrollo de la CIDE

*Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico: Plan nacional de desarrollo económico y social 1965-1974.

Tomo I: Plan General, Montevideo, 1965, págs. 1-7

I. Propósitos del Plan de Desarrollo

A. Introducción

1. El presente Plan de Desarrollo un instrumento técnico puesto al servicio de los objetivos

de la sociedad nacional. Su elaboración obedece a normas técnicas definidas, pero su

contenido sustantivo depende de los objetivos a que la sociedad aspire.

En algunos casos, los objetivos sociales son fácilmente perceptibles; tal es el caso en

salud, educación y vivienda. En otros, la definición es menos clara y deberá ser expresada

por el sistema político, cuya función primordial consiste en interpretar las aspiraciones de

la población, modelarlas y precisar su expresión y contenido.

En su forma más general, los objetivos sociales pueden resumirse en la aspiración de

lograr el mejoramiento sostenido de los niveles de vida de la población en todos sus

aspectos: materiales, intelectuales y espirituales. A los dirigentes políticos corresponde

definir el alcance y la composición de las mejoras a que puede aspirar razonablemente la

población.

2. El papel de los técnicos, en este punto, consiste en allegar la información necesaria

para que la especificación de los objetivos sociales sea realista, es decir, compatible con los

recursos de que dispone la comunidad nacional y por lo tanto, realizable.

3. En primer lugar, los objetivos deben ser ambiciosos. Así lo exige el largo período de

estancamiento que ha caracterizado a la economía uruguaya en los últimos quinquenios,

cuyo rescate –el paso desde el estancamiento al crecimiento– supone un salto considerable.

4. En segundo lugar, debe reconocerse que el logro de objetivos ambiciosos supone

sacrificios para la población. En el caso uruguayo estos sacrificios han de ser doblemente

duros, porque suponen cambios de ciertos hábitos, actitudes e instituciones que en el

pasado condujeron al estancamiento, y porque lo ambicioso de los objetivos exige tales

sacrificios elevados.

En una economía estancada la sociedad se cristaliza en instituciones y formas de actuar

que, dada su calidad de causa y efecto del estancamiento, deben ser modificadas para

lograr el progreso económico y social. La tenencia y uso de la tierra, la captación y el

destino del ahorro, las relaciones del sector público con el sector privado, el manejo del

gasto y del ingreso público, la eficiencia de la Administración, etc., son todos elementos de

la convivencia social que deben someterse a cambios drásticos, como pre-condición para

convertir el estancamiento en desarrollo.

Pero el cambio de estos y otros aspectos de la conducta humana es siempre difícil;

primero, por la resistencia natural al cambio que ofrece toda estructura social tradicional;

y, segundo, porque a esa resistencia se agrega, en el caso de Uruguay, la que presentan los

mecanismos concretos, erigidos por nuestra sociedad durante el prolongado proceso de

adaptación al estancamiento económico.

Los sacrificios que exige el desarrollo nacional son los que supone para la población

aceptar y realizar los cambios de estructura necesarios para la modernización de la actividad

económica y los de aquellos mecanismos y actitudes que el estancamiento ha insertado en

la sociedad. El Plan no pide el sacrificio de un menor consumo por habitante, con relación al

nivel actual. Sólo requiere que el consumo futuro crezca menos que la producción en el

decenio, para acumular más capital; y que esta acumulación se haga dentro de una estructura

más equitativa del ingreso y mas eficiente de la propiedad. De aquí las reformas que se ha

dado en llamar “estructurales”.

5. Las metas de un Plan se expresan normalmente en términos cuantitativos: tasas de

crecimiento del producto nacional, de ahorro-inversión, de incremento de las exportaciones,

de nivel de consumo, etc. Sin embargo, si se tiene conciencia que el logro de estas metas

cuantitativas implica sacrificios, se aprecia de inmediato que ellas no pueden ser consideradas

como metas finales: la sociedad se las propone a sí misma a sabiendas de que deberá pagar

los sacrificios pertinentes, porque cree que tales sacrificios son un costo necesario para

lograr su objetivo ulterior de mejorar las condiciones sociales generales de la población.

De esta suerte, si bien las metas del Plan se expresan en términos económicos en parte

cuantitativos, el contenido sustantivo del Plan es ciertamente social por sus propósitos.

Y no podría ser de otra manera. El desarrollo económico, en definitiva, es un proceso

sostenido de cambio en la conducta de la población, de acumulación de recursos, y de

avance en la tecnología y la eficiencia. Estos cambios se traducen en aumentos del ahorro

destinado a la inversión para producir nuevos bienes, y en el uso más eficiente de los

recursos que forman la capacidad de producción de un país: la tierra, el capital, la tecnología,

y el hombre mismo; es decir, la fuerza de trabajo y la forma en que la usa. Pero el que así

ocurra no altera la naturaleza sustancial del desarrollo: este es, en todo caso, un fenómeno

que atañe a la conducta humana y que se realiza a través de los cambios que tal conducta

experimenta.

6. Un plan de desarrollo económico, en consecuencia, concebido y elaborado estrictamente

como un instrumento técnico útil para la acción es, antes que nada, un plan social; es decir,

un instrumento cuyo uso implica aquellos sacrificios que la población estima necesarios para

lograr los objetivos a que aspira. Se explica así que un plan de desarrollo económico tenga

que ser, principalmente, un plan de desarrollo social.

Este principio fue tomado en cuenta como básico en la elaboración del Plan de Desarrollo

del Uruguay. Por tal motivo, las recomendaciones que contiene representan un balance tan

riguroso como fue posible de ser obtenido, de nivel técnico, no político, que enmarcó su

elaboración entre los objetivos puramente económicos y los objetivos sociales ulteriores en

que aquellos se sustentan.

B. Objetivos Globales

1. En términos muy resumidos, los objetivos económicos del Plan se expresan en la

forma de una tasa acumulativa anual de crecimiento del ingreso por habitante y una

progresiva y equitativa distribución del mismo. Si la sociedad nacional decide que ese ritmo

de crecimiento vale los sacrificios que su obtención representa, la población de Uruguay

dispondrá, en los años futuros, de una masa creciente de bienes y servicios para satisfacer

sus necesidades. Dispondrá, en consecuencia, de mas alimentos, vivienda y educación que

en el pasado; su salud y sus perspectivas de vida mejorarán; sus condiciones de trabajo

serán más satisfactorias y podrá disponer de mayor cantidad y calidad de aquellos bienes

durables que aumentan el confort; dispondrá asimismo, de un mejor ámbito para satisfacer

sus necesidades no materiales; de más tiempo libre para dedicar al perfeccionamiento

espiritual; y, si lo desea y al mismo tiempo logra crear las instituciones y mecanismos

necesarios, de mejores oportunidades para vivir una vida cada vez más digna, basada en la

realización integral del individuo dentro de condiciones de progreso social. (1)

2. El mero hecho de que crezca el ingreso nacional por persona no significa que los

efectos aludidos se harán presentes inevitablemente. Para que tales efectos se logren, se

considera necesario, además, que se de cumplimiento a las siguientes condiciones en lo

económico:

a) El ingreso nacional deberá distribuirse de acuerdo con normas compatibles con el

sentido de justicia que prevalece en la población.

b) Las normas de distribución del ingreso deberán ser consentidas y queridas por la

colectividad, no impuestas coactivamente.

La implantación de normas para una distribución equitativa del ingreso creciente depende,

a su vez, de que la actividad económica y social se organice sobre bases que permitan y

estimulen una alta movilidad horizontal y vertical. El crecimiento del ingreso nacional, en el

cual se sustenta el mejoramiento de los niveles de vida de la población depende, a su vez,

de la facilidad con que la fuerza de trabajo pueda cambiar y mejorar de ocupación y

ascender en al escala de ingreso; al mismo tiempo que de la correspondencia que se

produzca entre el ascenso por la escala de ingreso y el ascenso en el “status” social. La

fuerza de trabajo mejora de empleo en la medida en que aumenta su eficiencia y, al paso

que ocurra este mejoramiento, la sociedad debe reconocerlo ofreciendo compensaciones

en forma de un “status” social concordante.

3. Algunos de los requisitos esenciales para que este proceso se verifique son:

a) Las actividades productivas deben crecer a un ritmo compatible con la mantención de

un alto nivel de empleo de la fuerza de trabajo. Ello es válido tanto en relación con el

crecimiento vegetativo de la población activa como con la necesidad de absorber el desempleo

encubierto que actualmente existe.

b) La comunidad organizada debe proveer liberalmente los beneficios de la educación,

en términos tales que toda la población tenga acceso real a un nivel elevado de educación

general básica, y proporciones importantes de ella puedan continuar hasta los últimos

tramos de la escala educativa.

c) La comunidad debe proveer, asimismo, las facilidades necesarias para el mejoramiento

del estado sanitario del País y de mejoramiento de sus perspectivas de vida.

d) Toda familia debe tener posibilidades reales de satisfacer su necesidad de vivienda

adecuada. La solución de los problemas de la vivienda debe estar orientada, además, a

estimular el desarrollo de la vida en comunidad, a través de servicios comunales. apropiados

que faciliten la convivencia, y den base al sentido de pertenencia de los ciudadanos a una

sociedad en desarrollo.

e) El sistema nacional de prestación de servicios generales y de seguridad social debe ser

ampliado progresivamente hasta cubrir todas las necesidades globales básicas del habitante

“desde la cuna”. La ampliación del sistema debe fundarse en principios de mayor uniformidad

y suficiencia de prestaciones básicas y en la sustitución del tipo regresivo de financiamiento

actual por un esquema basado en la contribución de cada cual según sus posibilidades.

f) Deben atenuarse las diferencias en los niveles de ingreso en las distintas zonas del país"

Ver:

1972. La crisis económica y el deterioro político - ANEP

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