IDEAS, PROGRAMA Y POLÍTICA ECONÓMICA DEL BATLLISMO URUGUAY 1911-1930 Jaime YafféSetiembre de 2000

Tomado de la WEB. Facultad de Ciencias Económicas.(yaffe@iecon.ccee.edu.uy)

IDEAS, PROGRAMA Y POLÍTICA ECONÓMICA DEL BATLLISMO
URUGUAY 1911-1930
JAIME YAFFÉ*
yaffe@iecon.ccee.edu.uy
* Profesor de Historia (Instituto de Profesores Artigas) y Licenciado en Ciencia Política (Facultad de Ciencias
Sociales). Profesor en Enseñanza Secundaria y Universidad de la República. Docente e Investigador del
Instituto de Ciencia Política (Facultad de Ciencias Sociales) y del Instituto de Economía (Facultad de Ciencias
Económicas y de Administración) de la Universidad de la República.
3
INSTITUTO DE ECONOMÍA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y DE ADMINISTRACIÓN
UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA
4
1. INTRODUCCIÓN
El tema que se aborda en este texto1 es el programa económico
impulsado por el batllismo durante el período 1911-19302, las ideas que lo
inspiraron y presidieron, el modelo batllista del que formó parte y,
finalmente, los lineamientos generales de la política económica (PE)
efectivamente concretada.
Por PE entiendo el conjunto de los objetivos económicos del gobierno
y los instrumentos concretos que utiliza para alcanzarlos. Se trata de la
acción económica del gobierno. La PE se vincula tanto a los objetivos
económicos del gobierno como a las condicionantes internas y externas en
que debe moverse, las cuales pueden llevarlo a redefinir sus objetivos o,
incluso, alejarse de los mismos. Cuando las circunstancias políticas y
económicas, internas y externas, generan situaciones que constriñen su
margen de maniobra, la política económica no se orienta estrictamente hacia
1 Este trabajo se realizó en el marco del programa de Historia económica del Uruguay que se desarrolla en el
Área de Historia del Instituto de Economía bajo la supervisión de Benjamín Nahum y la coordinación de
Magdalena Bertino. Los mencionados, así como Gabriel Bucheli y Héctor Tajam (integrantes del área)
realizaron valiosos comentarios y sugerencias a sucesivos borradores de este documento, que contribuyeron a
mejorar la versión final. Luis Bértola y Raúl Jacob, del Programa de Historia Económica y Social de la
Facultad de Ciencias Sociales, tuvieron la amabilidad de leer los borradores e hicieron agudas observaciones
que, si bien no se recogen en este documento de trabajo, contribuirán a mejorar el texto que se incorporará al
tomo 3 de la Historia Económica del Uruguay.
2 Como parte del trabajo preparatorio del tercer tomo de la “Historia Económica del Uruguay” (Millot y
Bertino, 1991 y 1996) el marco temporal del estudio se inicia en 1911 y llega hasta 1930. La
historiografía nacional ha considerado al tramo 1903-1933 como un período con características
específicas: la época batllista. Pero se han formulado diversas subperiodizaciones identificando fases
dentro de esa época. La que aquí se utiliza es una de las varias que se han propuesto. En el Anexo 2. El
batllismo y sus etapas que se encuentra al final de este documento, puede verse una revisión sintética de
las periodizaciones existentes y sus fundamentos.
5
la consecución de los objetivos iniciales del gobierno. En tal caso la política
económica se aleja del programa económico del gobierno, o el programa
económico es redefinido de acuerdo a las circunstancias tanto locales como
externas, tanto políticas como estrictamente económicas.
Como política pública la PE es producto de un proceso político de toma
de decisiones, el cual involucra ciertas operaciones y etapas (señalar
objetivos generales, definir metas concretas, estipular recursos e
instrumentos para alcanzarlos, ejecutar, evaluar y redefinir) y diversos
actores que participan del trámite de su elaboración (oficinas
gubernamentales, parlamento, agentes económicos, organizaciones sociales).
Al mismo tiempo, la PE es un aspecto de la propia actividad económica3.
La PE entre 1911 y 1930 fue el fruto de un proceso de negociaciones y
transacciones del batllismo con otros movimientos sociales y políticos, como
resultado del cual se van produciendo diferentes medidas concretas de PE.
Esta consideración es especialmente válida a partir de 1916, cuando el “alto
de Viera” significó un verdadero viraje en varios sentidos, entre ellos, y muy
especialmente, la PE. En el tramo posterior a 1916 la conducción de la PE se
volvió más compleja en la medida en que todo el proceso político se volvió
más complicado y trabajoso, pasando a predominar lo que se ha denominado
“la política de pactos y compromisos”4 entre el batllismo y otros sectores
colorados y blancos. En ese marco, la PE pasó a ser un objeto privilegiado de
negociación y transacción políticas, por lo que estudiarla supone algo más
que considerar la PE del batllismo. En definitiva, hay una clara distancia
3 Sobre esta cuestión relativa a la definición y concepto, desde diversos abordajes, de la PE adelanto algunas
consideraciones parciales en el Anexo 1. Política económica: algunas nociones al final de este documento.
4 Benjamín Nahum (1975) denominó de esa manera al período 1916-1933. El mismo autor y José Pedro
Barrán (1987) propusieron caracterizarlo como “república conservadora”. Gerardo Caetano (1991 y 1993),
estudiando el mismo período, adopta esta última denominación.
6
entre el “programa” económico del batllismo o el paquete de sus intenciones
en la materia, más allá de su grado de articulación como programa, y las
medidas efectivamente aplicadas.
Una cosa es el programa y otra su aplicación. El programa económico
del batllismo es parte del tema que aquí se estudia y como tal es abordado
específicamente, lo mismo que la política económica efectivamente
concretada a lo largo del período. A efectos de una mayor precisión en el
manejo del vocabulario, deberá reservarse el término PE únicamente para
las medidas económicas concretadas, mientras que los objetivos y medidas
proclamados o anunciados, pero no efectivizados, pertenecen a la categoría
de plan o programa económico. Ambos temas, programa económico del
batllismo y política económica efectiva entre 1911 y 1930, son objeto de
análisis y consideración separada. En el primer caso (4. El programa
económico), se sintetizan los objetivos generales y específicos del programa
batllista y se describen sus diversos capítulos. En el segundo (5. La política
económica), se hace una aproximación general a la orientación y las
concreciones económicas del período en cada uno de los capítulos
considerados como parte del programa económico.
¿Puede hablarse de una PE antes de 1930?, ¿no estamos forzando los
hechos al dar por sentado que el batllismo tenía una PE en tanto política
macro que establece los grandes objetivos económicos y los cursos
generales de acción para alcanzarlos, y que luego se concreta en diversas
políticas sectoriales? Tal vez sea más fiel a la realidad (económica, política,
académica) de aquellas primeras décadas del siglo XX, pensar que, en
verdad, más que de una PE se trataba de una combinación de pragmatismo
con principios filosóficos y objetivos políticos que se concretaban en
7
determinadas políticas sectoriales. Dicho de otra forma, el batllismo era
portador de un “modelo de país” que era una formulación intermedia entre lo
filosófico-doctrinal y la política pragmática. La acción económica del
gobierno respondía a objetivos políticos que a su vez se inspiraban en
principios filosóficos. Parte de la respuesta a esta pregunta debe atender al
desarrollo de la ciencia económica en Uruguay hacia comienzos de siglo. Ello
nos ilustrará a qué nivel se encontraba la reflexión académica local en la que
los elaboradores y ejecutores de la PE podían inspirarse5.
Más aun, habría que ver qué grado de desarrollo tenía el tema de la
PE al nivel de la ciencia económica en ese momento, no sólo en el ámbito local
sino más bien internacional. E, incluso, establecer si se manejaba las
palabras “política económica” como términos de uso corriente, o si se
manejaba el concepto aunque el uso de esos términos no fuera frecuente.
¿Se trata de una incorporación del pensamiento económico de los años
veinte en el marco de la lucha contra la crisis de posguerra o es una
elaboración posterior, de los años treinta, hija de los desafíos que
impulsaron las políticas antidepresivas post crisis del 29? ¿Es un producto
del pensamiento keynesiano o reconoce orígenes anteriores a la fase del
mismo nombre? En definitiva, hay que tener presente si ya se había dado el
paso, a nivel del pensamiento económico, de la Economía Política a la Política
Económica. Esto puede resultar algo mucho más trascendente que un mero
juego de palabras, cuando nos proponemos ubicarnos en los fundamentos
teórico-económicos y en los criterios de ejecución práctica de los mismos
que podían estar disponibles para los conductores de la gestión económica
5 Un estudio del desarrollo de la ciencia económica y del pensamiento económico en nuestro país, que no
abordamos aquí más que en forma lateral e incompleta y circunscrita a un momento concreto, deberá
seguir la pista de los orígenes y evolución de la Escuela de Negocios y de las cátedras de Economía que
fueron creándose en el ámbito universitario antes y después de la fundación de la Facultad de Ciencias
Económicas.
8
gubernamental en el período estudiado6.
Para ello, además de dar una mirada al desarrollo del pensamiento
económico occidental y al itinerario de la ciencia económica en Uruguay, me
aproximaré a la voz de algunos de los principales protagonistas en materia
de conducción económica durante este período. No había en aquel momento
economistas propiamente dichos sino “expertos” que, proviniendo de otras
áreas del conocimiento, especialmente el Derecho, y guiados por sus propias
inquietudes, eran estudiosos de los problemas económicos. ¿Quiénes eran
los políticos que más intervenían en los asuntos económicos?, ¿qué
terminología y qué conceptos y fundamentos de teoría económica
manejaban?, ¿qué autores y obras citaban? En esta línea de aproximación al
tema es pertinente recurrir a la consulta de los debates parlamentarios
sobre asuntos económicos, los artículos de prensa en momentos claves de la
coyuntura económica, como ser los períodos de crisis (1913, 1920, 1929) o el
trámite de emisión de empréstitos o concesión de créditos (como los de
1918 a Inglaterra y Francia) y los fundamentos de los proyectos de ley
presentados a las cámaras legislativas7. En este trabajo (2. Las ideas) se
presenta el resultado de la indagatoria en torno al pensamiento económico
de dos figuras claves de la conducción económica del período, Eduardo
Acevedo Vázquez y Martín C. Martínez, y se detalla los cursos posibles de
esa línea de investigación.
¿Puede considerarse que la PE batllista se vincula, como parte o
derivado práctico, con un modelo de desarrollo batllista? El batllismo
6 Una respuesta verdaderamente satisfactoria a estas preguntas remite a la historia general del
pensamiento económico en el siglo XX, de la que no disponemos para el caso uruguayo.
7 Una investigación específica y completa en torno a este asunto, exigiría la consulta directa de fuentes
primarias (RNLD, DSCR, DSCS, DSCNA y prensa) correspondientes a temas y momentos claves de la
coyuntura económica.
9
efectivamente era portador de un “modelo de país” que el propio Batlle
describió en alguna oportunidad. Otra cosa sería considerar la existencia de
un modelo de desarrollo, como construcción teórica que fundamenta ese
modelo de país. El “modelo batllista” de país es considerado específicamente
en este documento (3. El modelo).
2. LAS IDEAS
Es un hecho generalmente admitido que las ideas, el estado de las
mismas en una determinada época, tienen algún grado de relación con las
políticas adoptadas por los gobiernos. En particular las ideas económicas
tienen mucho que ver con las políticas económicas. Partiendo de este
reconocimiento resulta oportuno que un estudio de la política económica
batllista incluya una visión panorámica del pensamiento económico de la
época, cosa que aquí se intenta esbozar en forma parcial e incompleta, más a
manera de programa de investigación que de exposición de resultados.
Comencemos por señalar que no existían por entonces en Uruguay
verdaderos economistas con formación académica específica sino
“expertos”, o sea, profesionales de otras áreas, fundamentalmente
abogados, que en forma autodidacta se especializaron en temas económicos,
motivados por sus inclinaciones personales o por las necesidades surgidas a
partir del ejercicio de la actividad política y/o la gestión pública. Entre
estos expertos, destacan los nombres de Eduardo Acevedo, José Serrato,
10
Pedro Cosio, Gabriel Terra y Martín C. Martínez8.
Más allá de la diversidad que puede registrarse al contrastar las ideas
económicas de cada uno de estos personajes, es posible identificar algunos
postulados básicos compartidos independientemente de la ubicación política
más o menos reformista o conservadora, gubernista u opositora de los
mencionados. Aquí se intenta reconocer y señalar aquello que de común
presentaba el pensamiento económico de la época, los elementos
configuradores del sentido común económico de aquellos expertos. A partir de
la exposición de las ideas económicas de algunos de ellos se recorren varios de
los temas que conformaban la agenda económica de entonces9.
Agropecuaria
La temática agropecuaria constituía uno de los asuntos recurrentes del
debate económico de la época y abarcaba a su vez las cuestiones ganadera,
agrícola y tributaria. La visión que Eduardo Acevedo10 tenía acerca de esta
problemática giraba en torno a tres ideas centrales: la tecnificación de la
producción ganadera, la expansión de la actividad agrícola y la
complementación de ambas producciones en cada unidad productiva. La última
de estas tres constituye su idea central con respecto a la agropecuaria
uruguaya. Reflexionando acerca de los caminos para desarrollar la actividad
8 Los cuatro primeros ocuparon importantes cargos de gobierno en el área económica durante el período
que nos interesa. El último, que también tuvo pasajes, aunque bastante fugaces, por puestos del elenco
gubernativo económico, fue el principal entendido y vocero en materia económica del partido de
oposición durante el período. En todo debate parlamentario, en toda polémica periodística de relevancia
sobre aspectos económicos, Martín C. Martínez es el vocero calificado, respetadísimo, además, por los
gubernistas de la oposición.
9 En este texto la exposición se centra en las ideas de Eduardo Acevedo y Martín C. Martínez, por lo que
configura un acercamiento a un mundo intelectual que debe complementarse con la incorporación del
pensamiento económico de las otras tres figuras mencionadas como los expertos más relevantes del período.
10 En el Anexo 3. Eduardo Acevedo y Martín C. Martínez que se encuentra al final de este documento puede
verse una breve reseña de la trayectoria política, periodística y académica de Eduardo Acevedo.
11
agrícola en el país, postuló la complementación agrícola-ganadera como la vía
más apropiada para concretarla: “[...] lo que convenía en un país
eminentemente ganadero, como el Uruguay, era que la ganadería se asociara
con la agricultura”. (ANE 1984, 113)11. Descartaba las soluciones
exclusivamente agrícolas, como ser las que en general promovían únicamente la
colonización agrícola como alternativa al predominio de la ganadería extensiva
y se volcaba por “perfeccionar lo existente y no sustituirlo” (Barrán y Nahum
1983, 87).
En la prédica de Eduardo Acevedo a favor de la solución granjera se
planteaba que esta, al mismo tiempo que contribuiría a la expansión agrícola,
sería funcional a la intensificación de la ganadería. La complementariedad del
desarrollo de ambas actividades en una misma unidad productiva supondría el
desarrollo de una agricultura forrajera al servicio de la mejora de la
alimentación de los animales. Esta complementación agrícola-ganadera se
llevaría adelante por dos vías: la introducción de la agricultura forrajera en
los establecimientos ganaderos ya existentes mediante estímulos crediticios,
fiscales y técnicos; y el establecimiento de granjas propiamente dichas en
base a planes de colonización específicamente dirigidos a ello y la cobertura
crediticia y técnica necesaria.
Eduardo Acevedo no se alineaba entre quienes relacionaban la
extensividad de la ganadería uruguaya con el predominio de la propiedad
latifundista. Por ello, no dirigía hacia el latifundio en sí mismo su diagnóstico
crítico ni se plateaba su eliminación. Sus ideas y propuestas reformistas
pueden por lo tanto considerarse como modernizadoras y moderadas. Con
11 Las citas de Eduardo Acevedo aquí referidas como ANE 1984 corresponden a la ponencia del economista
Eduardo Ache al seminario sobre el “Pensamiento Económico en el Uruguay” organizado por la Academia
Nacional de Economía.
12
relación a este mismo tema del latifundio, Martín C. Martínez12, cuyo enfoque
se alineaba francamente entre los conservadores en lo relativo a la
problemática agropecuaria –no así en otros como se verá más adelante–, fue
también un severo opositor a las concepciones que centraban sus críticas en el
latifundio y propugnaban la adopción de una política dirigida hacia su
fraccionamiento por vía legal. Martínez concebía la división progresiva de las
propiedades rurales como un fenómeno que se produciría espontáneamente
por evolución natural: “estaba en vías de desaparecer por la subdivisión
territorial que las leyes de herencia provocaban” (Barrán y Nahum 1977, 274).
Industria y proteccionismo
El tema de la industria era otro de los asuntos fuertes en torno al que
giraba buena parte de las reflexiones y discusiones económicas de la época.
La cuestión más relevante del problema estaba constituida por la
pertinencia del recurso a la protección arancelaria como vía más idónea para
propiciar el desarrollo de una industria uruguaya. Allí residía el nudo central
de las discusiones locales que remitían al universal debate
proteccionismo/librecambio. Eduardo Acevedo era un decidido impulsor del
desarrollo industrial. Sin embargo, su pensamiento respecto del
proteccionismo revela un posicionamiento dual, ya que doctrinalmente no lo
considera el instrumento ideal. Lo acepta como transitoriamente necesario,
“como medio de asegurar los primeros aleteos de la industria nacional”
mientras se vuelve “algún día al buen camino, al camino de la rebaja gradual
de las tarifas que abra el mercado interno a la lucha vivificante de la
competencia internacional” (ANE 1984, 113). Es un declarado partidario de
12 En el Anexo 3 Eduardo Acevedo y Martín C. Martínez que se encuentra al final de este documento puede
verse una breve reseña de la trayectoria política, periodística y académica de Martín C. Martínez.
13
la apertura comercial que acepta el proteccionismo, desvío del “buen
camino”, como una política transitoria en las fases iniciales del desarrollo
industrial nacional13. Hay en este sentido una postura pragmática que se
muestra capaz de adaptar lo teóricamente ideal a la realidad económica
concreta del Uruguay del 900. El pragmatismo con que Eduardo Acevedo
encaraba la cuestión del proteccionismo también se revela en el camino
gradualista que propugna para la futura liberalización comercial: “No
patrocinamos [...] alteraciones bruscas [...] Las rebajas deben ser graduales
[...] a fin de que el mercado de producción pase sin violencia de un
proteccionismo tan exagerado14 que en ciertos casos llega al prohibicionismo
a un régimen liberal [...]” (ANE 1984, 111-112).
El desvío proteccionista no sólo se justificaba para Eduardo Acevedo
por las peculiaridades derivadas de la infancia industrial uruguaya, sino
13 Eduardo Acevedo era mucho más liberal en su opinión acerca del proteccionismo de lo que
cabría esperar de un ministro de José Batlle y Ordóñez. En verdad, era un liberal también en
materia económica y por ello en su época generó confusión el hecho de que hubiera aceptado
integrar el gobierno de Batlle y Ordóñez, ya que todos sus antecedentes hasta ese momento –había
sido director del Banco Comercial, que era una institución conservadora ortodoxa en materia
económica, y director del diario El Siglo, vocero de los sectores conservadores– lo ubicaban como
un exponente del liberalismo ortodoxo que ostentaban los sectores conservadores del novecientos
uruguayo. Si Batlle y Ordóñez lo eligió, seguramente fue por su sapiencia en materia económica y
por la confianza que inspiraba en las clases adineradas. Pero igualmente llama la atención que
luego Eduardo Acevedo se volcara a apoyar e impulsar una política estatista e intervencionista en
la economía. Y aun después de que dejara el ministerio, volvió a defender estas posiciones nada
fieles a su declarada fe liberal (por ejemplo, cuando apoya decididamente la creación de ANCAP en
1931). Es cierto que cuando entra al directorio del BROU se alista entre quienes defienden la
postura orista y liberal, o sea, que parece volver, al menos en la cuestión monetaria y financiera, a
su liberalismo inicial. Esto no tiene por qué interpretarse como una disidencia con respecto al
batllismo, ya que en materia financiera José Batlle y Ordóñez era orista; respetó desde el gobierno
el patrón oro y el encaje en oro. Ante la crisis de 1890, Batlle y Ordóñez fue pro-papelista por
considerar que era la única salida, pero se trataba de una situación coyuntural crítica; luego, cada
vez que se promocionó el emisionismo, se opuso fuertemente. Por su parte, Eduardo Acevedo
tendrá ocasión de reafirmar su postura favorable a las políticas estatistas e intervencionistas
cuando en 1931 acepta la presidencia del recién fundado ente petrolero del estado (ANCAP), cuya
creación era en sí misma una clara manifestación de intervencionismo estatal en la economía.
14 Ciertamente llama la atención el énfasis que Eduardo Acevedo pone en los aranceles que considera
excesivamente elevados. Cabe preguntarse: ¿eran tan proteccionistas los aranceles uruguayos en comparación
con otros de la región y el mundo? Debería al menos relativizarse o contrastarse este juicio comparando los
aranceles uruguayos con sus similares argentinos y brasileños en la época a efectos de responder esta
pregunta. De cualquier manera, lo que aquí interesa no es evaluar la corrección de las afirmaciones de
Eduardo Acevedo, sino conocer sus ideas económicas.
14
también por factores resultados de los vaivenes de la coyuntura
internacional. Hacia 1911, cuando los países europeos, Inglaterra incluida,
practican crecientemente el proteccionismo, Eduardo Acevedo muestra una
nueva admisión del desvío proteccionista: “Predomina en el mundo entero la
tendencia proteccionista [...], un país nuevo como el nuestro que se
resolviera a ir contra la corriente general, quedaría aplastado
industrialmente por la competencia extranjera, que aprovecharía de las
liberalidades de su régimen sin otorgarle análogas franquicias para mejorar
la condición de sus productos en los mercados de consumo.” (ANE 1984,
117). Pero aun la permanencia o recurrencia de esta ola proteccionista en el
mundo no sacaba a Eduardo Acevedo de su postura doctrinaria contraria al
proteccionismo. Si hacia los primeros años del siglo, como se ve en citas
anteriores tomadas de “Notas y apuntes...”, había defendido el librecambio,
pocos años después de escribir esta justificación del proteccionismo
fundada en motivos coyunturales que acabamos de transcribir, volvía en
1915 sobre sus argumentos liberales en una abierta y autocrítica revisión de
la política arancelaria del país: “[...] hemos abusado del régimen protector.
En vez de limitarnos a las industrias que podrían echar hondas raíces en el
país, por la abundancia de la materia prima o por la índole de la mano de
obra, hemos levantado barreras de aduana para todos los ramos que en
concepto de sus propios empresarios eran acreedores a los favores del
Estado [...]” (ANE 1984, 118).
A manera de balance de saldo ampliamente positivo, reseñaba los
costos y beneficios de la apertura comercial para la industria local,
contraponiendo la generalidad indiscriminada del proteccionismo con la
selectividad positiva de la apertura comercial vinculada a la existencia de
condiciones locales (vinculadas a la naturaleza y al desarrollo del
15
conocimiento) favorables al desarrollo de ciertas industrias: “Caerán sin
duda alguna las industrias enfermizas que solo han nacido y se mantienen a
la sombra de altísimos derechos de aduana, pero en cambio adquirirán en la
lucha prodigioso desarrollo las demás, las que puedan arraigarse en el país
por la materia prima buena y abundante o por el aprendizaje industrial de
los que contribuyen a su elaboración.” (ANE 1984, 112).
Estado y economía
Otro tema recurrente en el debate económico de la época era la
cuestión del estatismo: del desarrollo de empresas públicas y monopolios
estatales. A este respecto la postura de Eduardo Acevedo era que la
tendencia de las economías modernas hacia la concentración imponía la
necesidad, en aras de la defensa del interés público frente a los
emergentes poderes corporativos privados, de una decidida intervención del
estado: “¿qué más lógico y natural que aplicar a todos los monopolios las
reglamentaciones que exigen el interés general del Estado y el especial de la
población consumidora? [...] por todos lados se marcha al monopolio [...]
¿Cómo habría el Estado de cruzarse de brazos frente a ese movimiento de
organización de fuerzas?” Si bien en estos párrafos habla de
reglamentación, lo que podría entenderse como una postura más bien volcada
al intervencionismo por vía regulacionista, en verdad se inclinaba a la política
de estatizaciones manejando como argumento central de corte fiscalista,
que los recursos generados por las empresas públicas permitirían reducir las
cargas impositivas sobre la población: “Debe haber pocos impuestos, y el
claro a que dan origen las supresiones y rebajas fiscales, debe ser llenado
por la Explotación Industrial del Estado. Los otros fines del movimiento
16
monopolista, son y tienen que ser secundarios”. (ANE 1984, 120-121). Y
agregaba, relacionándolo con la eficiencia de dichas empresas, que debían
tener amplia autonomía dentro del aparato del Estado.
Por su parte, Martín C. Martínez apoyó en términos generales la
expansión de las atribuciones y el aparato del Estado aunque también en su
caso se revela una oscilación pendular entre la adhesión doctrinal al
liberalismo económico y la aceptación pragmática del estatismo. Hacia 1917,
comentando en el Senado una ley argentina de limitación de precios de
artículos populares, pone de manifiesto su postura liberal: “El ejemplo
argentino demuestra que el intervencionismo puede ser dañoso para los
mismos intereses que se pretende proteger [...] Por el camino de la libertad
de la competencia, se puede obtener más que por el camino de la
intervención autoritaria del Estado.” (ANE 1984, 154-155)15.
Sin embargo, en el mismo año 1917, se muestra nada liberal, cuando
en el seno de la Convención Nacional Constituyente se discute el estatus
jurídico de los entes del Estado. Entonces se manifiesta favorable a la
ampliación de las funciones estatales hacia fines sociales y económicos,
defendiendo incluso la necesidad de que el Estado se haga presente como
productor directo a través de la formación de empresas públicas de
propiedad estatal, aun monopólicas: “Las atribuciones secundarias y que se
van volviendo principales del Estado han venido con una nueva concepción de
sus fines [...] El Estado ya no es sólo político y gendarme, como antes, sino
que es empresario en todo orden de funciones: es Intendente, es banquero,
asegurador, lanchonero, electricista, se prepara a ser ferrocarrilero,
15 Las citas de Martín C. Martínez aquí referidas como ANE 1984 corresponden a la ponencia del escribano
Dardo Ortiz al seminario sobre el “Pensamiento económico en el Uruguay” de la Academia Nacional de
Economía.
17
colonizador y qué sé yo cuántas cosas más.” (ANE 1984, 157).
Por último, las cuestiones fiscales, monetarias y cambiarias
constituían asuntos presentes en las formulaciones y discusiones del
período. En el terreno fiscal, Martín C. Martínez exhibía una postura
fuertemente cautelosa y atenta al equilibrio en las cuentas públicas
preocupado permanentemente por mantener en orden las finanzas, opuesto
insistentemente a votar leyes que incrementaran gastos sin indicación de los
recursos que los solventarían. En referencia al manejo de la cuestión
monetaria, era contrario al “emisionismo” y a la prolongación de la
inconversión que lo estimulaba. Acerca de los asuntos cambiarios, estaba en
contra del contralor estatal pues creía imposible contener la devaluación
manteniendo invariable el tipo de cambio, en tanto consideraba que aquella
era resultado del “circulante” y de la balanza de pagos (ANE 1984, 160). Por
su parte, Eduardo Acevedo, en la temática monetaria, también se alistó
siempre entre quienes mantuvieron la postura orista ortodoxa y contraria a
la inconversión y la emisión sin respaldo, siendo esta una conducta que
respaldó desde el directorio del ente emisor de la época. En este sentido,
tanto Martín C. Martínez como Eduardo Acevedo se inscribían en una línea
de pensamiento casi consensual entre intelectuales y autoridades de
gobierno respecto al apego al patrón oro16.
16 El abandono “transitorio” del patrón oro en 1914, que se volvería permanente, no se debió a un cambio en
las concepciones predominantes al respecto sino a la imposición de las circunstancias externas derivadas de la
guerra mundial. Así, por ejemplo, cuando en 1918 el gobierno uruguayo discutía las condiciones en que se
concederían créditos a Inglaterra y Francia para reactivar las exportaciones, Eduardo Acevedo, por entonces
presidente del Banco de la República, se mostró temeroso de que dichas operaciones pusieran en riesgo la
“fortaleza” de la moneda uruguaya y estimularan el “empapelamiento” (Nahum 1997, 54). La reiteración y
aceptación de estas preocupaciones, argumentos y acciones típicamente oristas, cuando el patrón oro estaba
suspendido, y la expectativa de una pronta normalización, revelan el peso de esta concepción en los círculos
dirigentes del país.
18
3. EL MODELO
En este punto delineo la concepción general de la que el batllismo era
portador, acerca del rumbo hacia el que el Uruguay debía orientarse. Me
refiero al marco de ideas más generales sobre el “destino nacional” y sus
implicancias concretas en sus diversas facetas: política, cultural, social y
económica.
“Pequeño país modelo”17. Con esta expresión Batlle y Ordóñez aludía a
su voluntad de hacer del Uruguay un país que, por sus virtudes, se volvería
17 “[...] yo pienso aquí en lo que podríamos hacer para construir un pequeño país modelo [...]” Frase
tomada de una carta de José Batlle y Ordóñez enviada “desde París en 1908 [...] a sus colaboradores
políticos más íntimos”. (Milton Vanger 1991, 9).
19
punto de referencia, ejemplo a seguir para otros. ¿Cuál era el modelo
batllista de país? Al describir los que serían rasgos distintivos del “país
modelo” Batlle y Ordóñez daba cuenta de un cierto “modelo de país”, de tal
forma que a través de los anuncios y proyectos que se inscribían en esa
referencia al “país modelo” es posible acercarse a una respuesta a esta
pregunta. Importa aquí señalar la opción por ese camino a partir de los
proyectos anunciados e impulsados por Batlle y Ordóñez y el movimiento
político que tras él se nuclea, como vía para rearmar el modelo batllista, ya
que ello permite ponerse a resguardo del riesgo de interpretar al batllismo
según las categorías y lecturas formuladas para otros períodos de la
historia uruguaya18.
Este señalamiento viene bien para este intento de descripción del
modelo de país batllista, construcción teórica que se pretende
sintetizadora de los rasgos esenciales del proyecto de país que inspiraba
a la conducción política batllista que hegemonizó en diversos grados la
acción gubernamental durante buena parte del período comprendido
entre 1911 y 1930 que estamos estudiando. Debe tenerse entonces la
precaución de no trasladar al período batllista (1903-1933) los rasgos
configurativos del modelo neobatllista (1947-1959)19. Más allá de esta
18 El riesgo al que se hace referencia deriva del hecho de que a veces parecería considerarse sin más
otro fenómeno, el neobatllismo, como una reedición del batllismo, lo cual termina distorsionando la
apreciación de este último. Esa forma de interpretar al neobatllismo se inserta a su vez en una
tendencia mayor constatable en la historiografía uruguaya contemporánea (digamos desde “El
impulso y su freno...” de Carlos Real de Azúa”, publicado en 1964, a nuestros días) que podría
denominarse “batllicentrismo”. Se trata de la propensión a ver la historia de buena parte del siglo
XX uruguayo (los setenta años que van de 1903 a 1973) y aun de la década final del siglo XIX (de la
crisis de 1890 al 1900) como una sucesión de momentos y fenómenos que encuentran su epicentro
interpretativo en el batllismo. Así, los últimos años del siglo XIX y el novecientos pueden llegar a
ser vistos como una suerte de prebatllismo, momento preparatorio, de gestación de lo que haría
eclosión a partir de 1903. Los primeros treinta años del siglo XX (1903-1933) constituyen el período
batllista propiamente dicho, dentro del cual, a su vez, es posible distinguir un primer batllismo
(1903-1916) y un segundo impulso batllista (1928-1933). Luego del interludio terrista (1933-1942),
sobre cuya matriz batllista es necesario investigar aún mucho, y de la transición y restauración
democrática (1942-1947), sobreviene un nuevo período batllista, el neobatllismo (1947-1958).
Finalmente, desde esta óptica batllicéntrica, la crisis general (económica, social, política), que
culmina con la caída de la democracia (1955/8-1973), puede considerarse como la crisis final del
“Uruguay batllista”.
19 La interpretación del neobatllismo como una reedición del batllismo que es parte de una visión
batllicéntrica de nuestra historia, puede inducir al error historiográfico consistente en hacer
asignaciones casi automáticas de características de un período al otro. Por razones que tienen que
20
precaución, el primer escudo frente a esta posible desviación
interpretativa lo constituye la por demás abundante investigación
histórica que sobre el batllismo se ha generado en los últimos treinta y
cinco años, la cual pone a nuestra disposición una impresionante masa
documental e interpretativa más que suficiente como para captar al
batllismo en su especificidad y quedar a resguardo del riesgo señalado.
Precisamente, la descripción del modelo batllista que aquí se
presenta no es el resultado de una investigación específica sino que
surge a partir de la consulta de la producción bibliográfica existente
sobre el período y el fenómeno batllistas. Por lo mismo, no pretende
más que realizar una presentación a manera de apertura del tema,
exponiendo las líneas más generales del modelo y las diversas
interpretaciones existentes sobre diversos aspectos del mismo como
marco general para la presentación del programa económico del
batllismo que es el aspecto específico que se desarrolla en el punto
siguiente. A partir de ambas presentaciones, sintéticas y generales, la
del modelo batllista que se aborda en este punto y la del programa
económico del batllismo que se desarrolla en el punto siguiente, se
estudiará específicamente la política económica entre 1911 y 1930.
La explicitación del modelo y el proceso político
Batlle y Ordóñez no siempre explicitaba públicamente sus proyectos
de largo aliento y ni siquiera sus programas inmediatos. En ocasiones,
ocultaba parte de sus intenciones por motivos de oportunidad política, para
ver con el lugar del neobatllismo en nuestro imaginario colectivo (además de que nos es más
cercano y vivencialmente más conocido) más que una traslación de rasgos del batllismo al
neobatllismo, de la versión original a su reedición, los uruguayos parecemos preferir el ejercicio
inverso. Así se puede terminar mirando al batllismo desde las imágenes y valoraciones del
neobatllismo. Esto nos coloca en situación riesgosa desde el punto de vista de la interpretación
histórica, ya que no sólo se puede caer en el simple y frecuente anacronismo de establecer
equivalencias exageradas entre períodos históricos distintos que ligamos mediante líneas de
continuidad, sino que en este caso la supuesta continuidad se invierte, trastocando el orden
histórico-cronológico a la hora de interpretar dichos momentos diversos. Esto no es incorrecto por
sí mismo. En verdad, siempre estudiamos el pasado desde nuestro presente, alterando entonces el
orden cronológico. Cuando se estudia el batllismo desde una mirada neobatllista (que por otra
parte nos es particularmente atrayente; la tentación neobatllista tiene fundamentos fuertes, en
tanto es un presente ya pretérito en el que gustamos instalarnos –“vacas gordas”, “país feliz”,
“Maracaná” mediante– aunque más no sea de la única forma que nos es permitido hacerlo,
imaginariamente), el problema no está en la trasposición de momentos históricos, sino en la
eventualidad de que ello desdibuje los resultados de la investigación. Tal es el caso si el batllismo
queda condenado, en el extremo de este posible desvarío, a mero prolegómeno del neobatllismo
presentado a su vez como la culminación de aquel atisbo inicial. Igual problema presenta el
ejercicio inverso, al reducir al neobatllismo a una mera reedición del batllismo.
21
no alarmar a los sectores conservadores, en circunstancias, especialmente
electorales, en que ello resultaba inconveniente. Por ello el “modelo” general
y aun el “programa” más concreto no se los encuentra ya ordenados y
documentados como tales, sino que deben reconstruirse, han debido
deducirse a partir del registro de múltiples declaraciones y proyectos
concretos a lo largo del período en que el batllismo jugó un rol protagónico
en la conducción gubernativa. Sin embargo, Batlle sí confesaba
abiertamente esas ideas y proyectos en privado a su círculo de amigos y
colaboradores políticos más cercanos. Entre los historiadores, sólo el
norteamericano Milton Vanger tuvo el privilegio de consultar la
correspondencia privada de Batlle y de acceder directamente a esa
enunciación de intenciones más explícita y libre que se daba en la
comunicación política reservada.
Con el respaldo de esa consulta de material reservado, Vanger señala
que hacia 1908, en privado con su círculo político cercano, Batlle había
expuesto las líneas definitorias del país al que aspiraba y se empeñaría por
concretar a su regreso: “Desde Europa había escrito a sus confidentes que
intentaba hacer del Uruguay un país modelo, transformar y ampliar su
economía, reducir el control extranjero sobre la riqueza nacional; Batlle
quería redimir a las «clases desheredadas». Pero no se presenta con este
programa.” (Vanger 1991, 118)
Con la mirada puesta en su elección para una segunda presidencia, la
estrategia de dar una imagen “madura”, prudente y hasta conservadora lo
llevaba a no hacer anuncios públicos de transformación que pudieran
inquietar a los sectores económicos y políticos dominantes. Aparecían en
estas “confidencias” dos facetas del modelo de país que intentaría llevar
22
adelante desde 1911: transformación económica y bienestar social y cultural.
Cuando desde su segundo mandato presidencial se pusiera en marcha
y se fundamentara un amplio plan de reformas, quedarían claramente
definidos todos los componentes del modelo. Siguiendo a Vanger en la
reconstrucción del itinerario de definición del modelo de país a partir de la
explicitación del mismo por la dirigencia batllista, hacia 1913, encontrándose
en el medio de ese segundo período presidencial, “[...] aunque Batlle retenía
algunas de sus más radicales propuestas hasta después de que se
estableciera el Colegiado, las líneas generales de su visión del Uruguay –país
modelo– eran ahora más definidas y más conocidas de lo que lo habían sido
cuando su elección basada en la imagen de un Batlle «maduro». Estaba
utilizando la prosperidad de la nación para impulsar la transformación
económica, rural y urbana. La estancia se tornaría intensiva, la agricultura
se expandiría; la industria crecería, la sustitutiva de importaciones y la
nueva como la pesca, el alcohol industrial, la minería. Nuevas y ampliadas
empresas del Estado detendrían el drenaje del oro a la vez que reducirían
los costos para los consumidores. El Estado, «dueño de todas las fortunas o
de gran parte de ellas», por medio de los impuestos estaría capacitado para
proporcionar a todos una vida decorosa. La educación y la cultura también
estarían al alcance de todos [...] Las mujeres serían liberadas de la Iglesia y
de las constricciones de la dominación masculina. El proceso hacia el país
modelo continuaría, bajo una creciente democracia, dirigido por el Partido
colorado y asegurado por el Colegiado”. (Vanger 1991, 212).
A partir de esta cita que es una buena síntesis de las intenciones que
el batllismo intentó llevar adelante fundamentalmente a partir de 1911 y
que coincide en términos generales con lo que las diversas interpretaciones
23
disponibles del batllismo señalan, puede resumirse la concepción del “país
modelo” del batllismo en cuatro pilares: la transformación económica, el
desarrollo social y cultural, el redimensionamiento del rol del Estado, y la
reforma política e institucional. Sobre ellos se volverá más adelante.
El equipo gobernante que a partir de 1911 se encargaría de aplicar las
políticas orientadas hacia la consecución de este país modelo fue escogido
según criterios políticos y técnicos. En el gabinete de 1911 revistaban: Pedro
Manini Ríos en Interior; Eduardo Acevedo en Ganadería, Agricultura e
Industrias; José Serrato en Hacienda; José Romeu en Relaciones
Exteriores; Víctor Soudriers en Obras Públicas; Bernassa y Jerez en
Guerra (Vanger 1991, 128-129). Estos eran los hombres que bajo la
orientación política personal de Batlle, hacia el inicio de su segundo período
presidencial (pronto el gabinete se renovaría por renuncias, relevos y
ampliaciones), llevarían adelante los planes reformistas que harían del
Uruguay el “país modelo” imaginado por el conductor del batllismo y sus
seguidores. ¿Cuáles eran los fundamentos en el plano de las ideas que habían
inspirado e impulsaban este modelo batllista? ¿Sobre qué bases sociales y
políticas se apoyaría la aplicación del programa reformista que aseguraría la
construcción de un nuevo país a imagen de ese modelo? Antes de volver a la
consideración de los componentes del modelo para analizarlos algo más
detenidamente y delinear su lógica interna, se intentará contestar
brevemente estas dos preguntas que remiten a los fundamentos ideológicos
y filosóficos y a las bases sociales y políticas del modelo.
Fundamentos filosóficos e ideológicos
24
El batllismo no puede ser etiquetado con un cuerpo de ideas
compacto y concreto reductible a alguna de las corrientes de
pensamiento disponibles en su época. Precisamente, una de las
peculiaridades del batllismo reconocidas por todos los estudiosos del
tema es la de haber dado muestras de capacidad integradora de
elementos diversos. De tal forma que la ideología, la cosmovisión o la
filosofía batllista, en fin, las bases ideológicas del reformismo son el
original resultado de una combinación de elementos diversos. Estos se
estructuran en torno a una matriz indudablemente liberal, sobre cuya
base se articuló, con la incorporación de otros elementos, un conjunto
ideológico peculiar que lo diferencia claramente del liberalismo
oligárquico excluyente predominante en buena parte del circundante
contexto latinoamericano de su época. Al señalar el basamento liberal
de la ideología batllista refiere en principio al liberalismo político que,
reconociendo sus orígenes en la prédica antiabsolutista del iluminismo
europeo de los siglos XVII y XVIII, se impuso en el siglo XIX como
ideología dominante en el pensamiento de las elites políticas europeas y
americanas. La base liberal política del batllismo es reconocible en la
adhesión a los principios, considerados supremos, de la libertad y la
legalidad; en la idea de progreso como el camino inexorable hacia
niveles superiores de felicidad individual y social; y en la concepción de
la política como el ámbito de la lucha entre intereses enfrentados que,
expresados a través de los partidos, se resuelven racionalmente en el
ámbito de las instituciones políticas (Panizza 1990, 41). Nada de ello
conduce forzosamente a la democracia. La realidad política de las
repúblicas independientes latinoamericanas del siglo XIX y primeras
décadas del XX exhibe un panorama pautado por regímenes liberales
pero oligárquicos, perfecta y funcionalmente compatibles con la
exclusión política de las masas populares.
La peculiaridad de la ideología batllista reside en que fue el resultado
de “la articulación de un discurso popular democrático a una tradición
liberal” (Panizza 1990, 53). A la matriz liberal le imprimió un perfil
democrático empeñado en la expansión de la ciudadanía a las masas
populares, comprometiéndolas en la participación política. De esta forma el
batllismo entronca con el liberalismo político democrático cuestionador de la
vertiente oligárquica del mismo tronco. Pero no se agota allí esa peculiaridad
batllista, ya que a ello hay que agregar el componente reformista, la
25
concepción de la democracia en sus facetas económicas y sociales. El
liberalismo del batllismo es democrático y reformista o popular, supone una
concepción de la ciudadanía en sus tres dimensiones política (o civil),
económica y social. Por allí el batllismo se desmarcará prontamente del
liberalismo económico en sus formulaciones clásicas que entendían al Estado
como mero garante del orden social y legal, e incursionará en una retórica y
una práctica impulsoras del decidido compromiso del Estado en la
problemática económica y social.
A ello hay que agregar por lo menos dos elementos: el radicalismo que
impregna el discurso público del batllismo y la confianza en la capacidad
organizada de los hombres a través de la organización estatal. El resultado
fue una ideología compleja que podría catalogarse de liberal, democrática y
radical, título dentro del cual es posible cobijar un nutrido conjunto de
componentes e inspiraciones disponibles en la época, a tal punto que, según
exagerada expresión de Real de Azúa: “profesó la ideología de todos los
radicalismos occidentales de su tiempo [...] arrastraba elementos de
populismo romántico, democracia radical de masas, socialismo de Estado,
anarquismo, iluminismo educacional, georgismo, anticlericalismo irreligioso,
pacifismo, optimismo y piedad sociales, eticismo autonomista [...]” (Real de
Azúa 1964, 30 y 35). Coincidentemente, Barrán y Nahum señalan “la
vertiente jacobino libertaria”, derivada de la radicalización de los elementos
diversos que reunía como el rasgo más original del batllismo en materia
ideológica, de donde deriva su peculiaridad en el contexto latinoamericano
de la época (Barrán y Nahum 1985, 45).
La concepción liberal democrática y popular se combina con una
impronta humanista y voluntarista, confiada en las posibilidades ilimitadas
26
de superación, de progreso, que los humanos eran capaces de llevar adelante
apoyados en las posibilidades que la ciencia y la educación brindaban como
medios adecuados para que los individuos desarrollasen plenamente sus
capacidades, rompiendo con las cadenas materiales y espirituales que los
frenaban (componente libertario) para avanzar por ese camino que llevaría,
voluntad mediante, hacia la felicidad individual y colectiva. Hay aquí una
combinación de elementos muy diversos que entroncan con el iluminismo
dieciochesco y con el positivismo decimonónico, con “la doble vertiente
científico-positivista y liberal-romántica con los trazos generales del
pensamiento laico, burgués, moderno, secularizado” (Real de Azúa 1964, 30).
Sus inspiraciones filosóficas son igualmente variadas. Y lo son, en
primer lugar, porque los componentes filosóficos del batllismo se
constituyen a partir de las aportaciones de una diversidad de personajes
que, teniendo diversas orientaciones en ese plano, convergieron en un
proyecto político común. ¿Cuál es entonces el basamento filosófico del
batllismo como movimiento político? Seguramente la respuesta acabada sólo
podría surgir del estudio del pensamiento de una diversidad de individuos
que formaron parte destacada de la elite batllista. Ello desborda
totalmente la intención de estas breves consideraciones. De allí que se
pueda dar únicamente una respuesta parcial, reduciéndose únicamente a las
fuentes filosóficas de Batlle y Ordóñez, el líder que indudablemente daba la
impronta fundamental a la fracción política colorada que encabezaba.
Considerando el pensamiento filosófico de Batlle y Ordóñez y teniendo en
cuenta el clima intelectual y las tendencias predominantes en el novecientos
y primeras décadas del siglo es posible hacer una aproximación a las bases
filosóficas del batllismo. Aun así, reduciendo la consideración del punto al
pensamiento del líder, el panorama a considerar es variado, ya que tampoco
27
Batlle y Ordóñez se alineaba a una corriente definida en forma dogmática y
cerrada. Por el contrario, lo hizo en forma reflexiva y abierta al influjo de
diversas corrientes, incorporando los aportes de escuelas filosóficas
distintas a la suya, en las que se alineaban varios de sus colaboradores más
inmediatos y confiables.
Desde su juventud, de “los tres partidos filosóficos” (Ardao 1968,
235) enfrentados en los últimos treinta años del siglo XIX (catolicismo,
espiritualismo, positivismo) Batlle y Ordóñez adhirió, luego de una breve
incursión católica, al espiritualismo filosófico. Esa inspiración espiritualista
se constituyó a partir del influjo de dos fuentes europeas: el espiritualismo
ecléctico francés de Janet y el espiritualismo germano-belga de Krause y su
discípulo Ahrens; pero fue el segundo el que más influyó ya que de él tomó
Batlle una filosofía del derecho, el Estado y la sociedad que inspirarían toda
la concepción y la práctica batllistas relativas a las funciones del Estado y
sus deberes económicos y sociales (Ardao 1951, 156). Sin embargo, ni el
pensamiento de Batlle y Ordóñez, ni mucho menos la ideología batllista (si es
que cabe el término para un conjunto tan diverso), pueden reducirse en sus
inspiraciones filosóficas al espiritualismo ecléctico y al krausismo. El
batllismo incorporó otros elementos del clima intelectual de la época. Así es
que en su práctica política no pueden dejar de reconocerse otras
influencias.
Considerando como fundamentales tres aspectos de esa acción –el
racionalismo religioso, el liberalismo político y el reformismo social (Ardao
1951, 212)–, es reconocible la coincidencia y aun la influencia de otras
vertientes filosóficas, en las que, por otra parte, se enrolaban algunos
colaboradores de primera línea de Batlle y Ordóñez. El humanitarismo
28
piadoso hacia los más desvalidos que impregnaba la prédica y la acción
protectora del reformismo social tendía un puente (filosófico), por cierto
invisible, frente a la empecinada prédica anticlerical que desplegó, con el
catolicismo (Real de Azúa 1964, 30-Barrán 1998, 261), con el que, por otra
parte, compartía una concepción metafísica. De cualquier forma, la política
secularizadora y la impertinente y persistente acción y discurso
anticlericales del batllismo, impiden considerar ningún tipo de concordia
filosófica con el catolicismo. Distinto es el caso del positivismo que se
instaló, a través de su versión spenceriana, en buena parte de la
intelectualidad uruguaya de la época. El racionalismo religioso (el culto y la
concepción divina de la razón) y el liberalismo político fueron el terreno de
convergencia del espiritualismo (en sus dos vertientes ecléctica y krausista)
con el positivismo spenceriano.
En el batllismo se reconoce la inspiración de las dos corrientes
filosóficas mencionadas y, lo que es más contundente, en sus filas militaron,
al más alto nivel, connotados cultores de ambas. Ello no es resultado de
ninguna operación deliberada, sino de la espontánea convergencia política de
dirigentes colorados filosóficamente alineados en ambas posiciones
escuelas. A las ya señaladas coincidencias entre positivistas y espiritualistas
uruguayos en torno al liberalismo y el racionalismo, debe agregarse que
ambas filosofías eran legatarias de la concepción organicista de la sociedad,
muy importante como fundamento de la concepción acerca de las relaciones
estado-sociedad de la que el batllismo sería portador (Fernández Prando
1991, 8-14). Esa convergencia natural tenía su fundamento además en la
“síntesis filosófica” que se operó entre ambas corrientes en el Uruguay de
las primeras décadas del siglo XX dando lugar a una suerte de
neoespiritualismo y/o, indistintamente, neopositivismo (Ardao 1951, 213).
29
Súmese a ello, a su vez, el influjo que el socialismo ejerció, ya no desde un
punto de vista estrictamente filosófico (donde la distancia con el
materialismo era tan insalvable como la que lo separaba del catolicismo) sino
más bien práctico, en la concepción de las relaciones estado-sociedadeconomía
que marcó el rumbo del reformismo social y económico del
batllismo. Se completa de esta forma un entramado filosófico complejo, que
se simplifica, aunque no totalmente, si se reduce la mirada a las fuentes de
inspiración del pensamiento del líder, opción posible pero no definitiva si se
trata de observar los fundamentos filosóficos del batllismo como
movimiento político.
Esas fueron las ideas que, provenientes de distintas fuentes,
configuraron la “ideología batllista”. Ellas fueron la inspiración que está
detrás de las preocupaciones del batllismo y de su modelo de país. ¿Sobre
qué bases sociales y políticas se apoyaba el ala reformista del coloradismo
para impulsar el programa de transformaciones que inspiradas en esas ideas
y principios darían forma tangible al modelo imaginado? En estas breves
líneas se busca delinear el mapa de apoyos sociales e instrumentos políticos
con los que el batllismo creyó o buscó contar para concretar el “país
modelo”.
Bases sociales y políticas
Una visión frecuente del batllismo es aquella que lo identifica como el
producto político del proceso de modernización social y económica que el
Uruguay vivía desde fines del siglo XIX. En el marco de la misma, la
30
emergencia de una economía y una sociedad nuevas (urbana, inmigrante)
dentro de una estructura de tipo tradicional (rural, criolla) se habría
constituido en la base de la renovación política que el batllismo encarnaría
en las primeras décadas del siglo XX. De esta concepción derivan las
visiones del batllismo como un movimiento de base urbano de clase media y
obrera, de inspiración europeizante e intención modernizadora. Con matices,
esta interpretación de las bases sociales del batllismo es común a buena
parte de los estudiosos contemporáneos del batllismo. Entre quienes han
puesto especial énfasis en este aspecto, puede citarse a Benvenuto (1969,
142-147) y Finch (1980, 16-18). Por su parte, Vanger (1991, 113-117) es un
severo cuestionador de esta interpretación del batllismo. Su posición es que
el sustento del batllismo no se encuentra en la esfera social o económica
sino en un componente puramente político y socialmente policlasista: el
Partido Colorado. La obra de Barrán y Nahum (1985, 11-38) puede ubicarse
en la primera visión, pero al mismo tiempo no es reductible a la misma ya que
al poner de relieve la especificidad política del fenómeno batllista como
elemento central de su caracterización, construyen una interpretación que
combina la explicación socioeconómica con la centralidad de los factores
políticos.
Un repaso sumario a las expectativas y actitudes de los diversos
sectores sociales del Uruguay de las primeras décadas del siglo XX, frente
a los anuncios y acciones del batllismo en el gobierno, permite describir un
panorama de sus apoyos y oposiciones sociales. En el sector rural se radicó
el centro medular de la reacción antibatllista. El discurso antilatifundista y
los anuncios de elevación general de los impuestos a la tierra pusieron a los
ganaderos en estado de alarma y movilización creciente. Dada la peculiar
estructura social tradicional del medio rural, los sectores de productores
31
agrícolas y ganaderos medios y pequeños y aun los asalariados rurales, que
teóricamente podrían haberse visto atraídos por los anuncios batllistas que
los ponían como destinatarios privilegiados de las reformas anunciadas, sin
embargo se plegaron tras la campaña antibatllista de la clase ganadera que
mostró en ese sentido una efectiva y eficaz capacidad articuladora y
conductora de la oposición rural al reformismo hostil. En el medio urbano,
más estrictamente montevideano, el aún débil pero existente y organizado
sector de los industriales manufactureros tendría una cambiante actitud
frente al gobierno batllista: habiendo comenzado con un franco y decidido
apoyo derivó hacia la ambigüedad y finalmente se resolvería en oposición
abierta y generalizada de parte de la organización gremial del sector.
Mientras que recurrían a la protección y favores del Estado para hacerse un
lugar en el mercado interno, las políticas “obreristas” lo fueron
indisponiendo fuertemente contra el mismo, hasta que la aprobación de la
ley de ocho horas (1915) marcaría la ruptura final que volcó a la incipiente
burguesía industrial contra el reformismo batllista, pasándose con todas sus
armas al bloque conservador. En lo que respecta a la incipiente clase
trabajadora urbana (en sentido amplio, no restringido al proletariado
industrial), mientras que la nueva actitud de apoyo a la organización sindical
y los derechos de los trabajadores que el batllismo dio a las políticas
estatales y las medidas concretas de mejora de la condiciones de trabajo,
generaban una amplia simpatía hacia el gobierno, por otro lado, la filiación
socialista y anarquista de los dirigentes de las organizaciones sindicales y
los efectos sociales de las crisis económicas, especialmente la de 1913 y la
de la guerra mundial, erosionaban aquella simpatía hacia el gobierno
batllista.
En lo que va señalado, tanto en el medio rural como en la cosmopolita
32
Montevideo, ni entre los sectores empresariales ni entre los trabajadores
del sector privado puede reconocerse algún sector que pudiera considerarse
como apoyo firme y decidido del batllismo. Sólo entre el funcionariado
público (civil y militar) en expansión firme durante el período, puede
identificarse un sector social cuyos intereses y expectativas estaban
ligados al coloradismo, aunque no necesariamente al batllismo, de manera
relativamente estable y sin ambigüedades. Y justamente este factor está
entre lo social y lo político, ya que la importancia relativa de este sector
social derivaba del creciente rol que el batllismo asignó al Estado y de la
resultante expansión de su aparato y funcionariado. Desde mediados del
siglo anterior ese Estado en expansión estuvo fuertemente ligado al Partido
Colorado, verdadero partido de Estado, cuyo control casi monopolizaría por
lo menos hasta 1918 en que la oposición accedió a formas de participación y
contralor efectivos del aparato estatal. De allí que la identificación de un
sector social, la burocracia estatal civil y militar, como base social efectiva
de apoyo del batllismo, conduce al reconocimiento de la importancia de los
factores específicamente políticos en la interpretación del batllismo,
identificando sus bases políticas: un Estado preeminente y en expansión y
un Partido Colorado, de cuyo seno el batllismo nació mas nunca se separó,
estrechamente vinculado al mismo. En esta clave interpretativa la orfandad
de los apoyos sociales del batllismo puede ser vista como causa y también
como resultado, ya que nunca manifestó ni llevó adelante una convocatoria ni
una política estrictamente clasista, del peso que los factores políticos
(estatal y partidario) tienen en su génesis, modalidad e itinerario.
Hasta aquí se ha considerado sintéticamente los fundamentos
ideológicos y las bases sociales y políticas del batllismo. ¿Cuáles eran los
componentes concretos del modelo de país que inspirado por esas ideas y
33
sobre esas bases de apoyo se intentaría concretar desde el gobierno en las
primeras décadas del siglo? Ya se señaló que cuatro son los pilares
reconocibles en el modelo batllista: transformación económica, desarrollo
social y cultural, redimensionamiento del rol del Estado y reforma política e
institucional.
Los cuatro pilares del modelo
Sus proyectos estrictamente políticos, más allá de ser respuestas
tácticas ante ciertas coyunturas o bosquejos estratégicos de más largo
aliento, respondían también a algún tipo de ideal republicano en el que la
ampliación de la ciudadanía y el estímulo a la participación ciudadana a
través de una organización partidaria modernizada eran componentes
centrales. En este sentido, las visiones meramente instrumentalistas de la
reforma política proyectada por el batllismo (Vanger 1991, 173-175)
desconsideran o subvaloran las proyecciones políticas de más largo aliento,
al centrar el pensamiento político de Batlle en el proyecto de reforma
institucional colegialista y considerarla entonces, más que como parte
integral del modelo de país, como un mero instrumento para asegurar la
continuidad del predominio colorado en el control del Estado, garantizando
de esa forma la marcha hacia el país modelo concebido en sus claves
económica, social y cultural. Si ello es estrictamente correcto, también lo es
que la proyectada reforma se inscribía en una más amplia concepción de la
política republicana y de la vida democrática. Aunque no se profundice aquí
en el análisis de este aspecto que escapa al objeto de esta síntesis, cabe
señalar que esa concepción republicana y democrática del batllismo estaba
centrada en la expansión de la ciudadanía como mecanismo de integración
política y social, mientras que los aspectos relativos a la ampliación y
34
consolidación del pluralismo, a las posibilidades del desarrollo de una
oposición con chances reales de alternar en el ejercicio del gobierno, al
grado de competitividad abierta y genuina del sistema político estaban
claramente subordinados a las lógicas mayoritarias y jacobinas
características de la modalidad de acción política batllista.
Las facetas económica y socio-cultural del modelo estaban ligadas
entre sí, por cuanto la primera aportaría el sustento material para
desarrollar la segunda. En la historiografía sobre el batllismo se registra un
reconocimiento generalizado de su carácter transformador en el plano de
las reformas sociales. En cambio, algunas visiones del batllismo (claramente
Finch 1980, 19-21) relativizan su carácter innovador en materia económica y
priorizan el señalamiento de sus elementos de continuidad respecto a las
transformaciones que en ese aspecto ya venían operándose desde el último
cuarto del siglo XIX sin alterar radicalmente el modelo agroexportador
imperante. Sin embargo, aunque cierto es que se apoya en un proceso de
modernización cuyo origen se remonta al último cuarto del siglo XIX, y en
este sentido es efectivamente una continuación, también es incuestionable
la perspectiva innovadora del batllismo. Se trata de un movimiento político
portador de la idea de un modelo de país sustancialmente distinto al vigente
y de un programa económico indudablemente transformador. Otro asunto es
qué tanto de ese programa efectivamente se aplicó. En buena parte los
subsiguientes capítulos de este libro centrados en la política económica y en
el itinerario económico global y sectorial a lo largo del período intentan
develar ese problema. Pero en todo caso el grado efectivo de concreción del
programa, el éxito o fracaso total o parcial en su aplicación, no cuestiona el
carácter transformador del movimiento que por su intención y su acción ha
sido acertadamente caracterizado como “reformismo” (Barrán y Nahum
35
1985, 13-15).
La transformación económica perseguía tres objetivos generales:
reducir la dependencia y vulnerabilidad del Uruguay respecto a los vaivenes
de la economía internacional por la vía de la diversificación y modernización
productiva, nacionalizar el control y aprovechamiento de la riqueza nacional
reduciendo el papel de las compañías extranjeras en ciertas áreas y
servicios, y generar una prosperidad duradera que permitiera mejorar las
condiciones de vida y expandir el bienestar social asegurando a la población
el acceso a ciertos recursos y servicios básicos. Estos tres objetivos
generales se alcanzarían mediante el logro de un vasto número de objetivos
específicos, a través de la aplicación del programa de reformas económicas
del batllismo cuyos seis ejes fundamentales pueden sintetizarse a su vez en:
la modernización ganadera, la expansión agrícola, la industrialización, el
desarrollo de los servicios, la expansión del área estatal de la economía y la
reforma radical del sistema fiscal. Esta faceta económica del modelo
batllista concretada en su programa económico es objeto de análisis
específico en el apartado siguiente.
Por su parte, el desarrollo social suponía la elevación general del nivel
de vida de la población, prioritariamente el mejoramiento de la condiciones
de vida de los sectores menos favorecidos del orden social vigente. Esta
meta se alcanzaría a través de la aplicación del amplio plan de reformas
sociales del que el batllismo era portador, que, a través de una legislación de
intención protectora y popular y de la cobertura estatal, apuntaban a la
elevación del nivel de ingreso de los sectores asalariados (activos y
retirados), a la mejora de la condiciones generales de trabajo y al acceso
universal a ciertos servicios básicos (alimentación, salud, vivienda). La
36
elevación cultural, si bien implicaba un conjunto más amplio de medidas que
podrían considerarse parte de un verdadero plan de reforma cultural o
“moral” (Barrán y Nahum 1983, 147-166), tenía su base en la difusión de la
educación pública que en estos años se concretaría en medidas tales como la
expansión de la enseñanza secundaria a todo el territorio nacional (creación
de liceos departamentales) y el desarrollo de la universitaria (instalación de
nuevas facultades; creación de la “Universidad de mujeres” –en verdad se
trataba de la sección preparatoria, o sea secundaria, femenina de la
Universidad–; exención de matrícula).
Los dos aspectos señalados (transformación económica y desarrollo
socio-cultural) se vinculaban a su vez al cuarto pilar del modelo batllista. La
transformación económica, el bienestar social y el desarrollo cultural sólo
podían alcanzarse mediante la activa participación del Estado. La visión
batllista suponía una redefinición del rol del Estado, la reformulación de sus
relaciones con la economía y la sociedad, en términos de un marcado
intervencionismo. La mayor presencia del Estado en la actividad económica,
como productor y como regulador, era la garantía para impulsar y alcanzar la
transformación modernizadora de la economía y la nacionalización del
control de la riqueza nacional. De igual forma, la elevación de las condiciones
materiales de vida de los sectores populares y la elevación general del nivel
cultural de la población también requerían de la regulación y la participación
directa por parte del Estado, que debería para ello abandonar su tradicional
alianza implícita con los sectores patronales y ubicarse en una actitud
arbitral aunque no necesariamente neutral sino más bien volcada hacia la
defensa de los más débiles. Se trataba de un Estado “deliberadamente
interventor y popular” (Barrán y Nahum 1984, 27).
37
Esta orientación estatista del batllismo, si bien se apoyaba en
razones bien pragmáticas relativas a la estructura y la situación económicosocial
del país y a su alta vulnerabilidad y dependencia de contingencias y
poderes extranjeros que no podía controlar, tenía también marcados
fundamentos filosóficos que trascienden al reconocimiento de aquellos
problemas concretos. En este sentido, la ya mencionada influencia del
espiritualismo krausista a través de la obra de Ahrens fue, según el propio
Batlle y Ordóñez lo consignara, determinante. La concepción organicista de
la sociedad, que el krausismo compartía con el positivismo spenceriano que
varios integrantes del elenco batllista profesaban, fundamentaba una visión
de las relaciones Estado-sociedad que las entendía como ámbitos autónomos
pero al mismo tiempo necesariamente vinculados. Su criterio sobre el
Derecho se formó en la lectura del “Curso de Derecho Natural” del
krausista Heinrich Ahrens que, según lo escribiera el propio Batlle y
Ordóñez en 1913, “me ha servido de guía en mi vida pública” (Ardao 1951,
164-166). Aunque, como ya se refirió, esta no fue la única influencia
filosófica de la que se nutrió el pensamiento de Batlle y Ordóñez ni mucho
menos el movimiento que lideró, el reconocimiento explícito de la obra de
Ahrens es bien indicativo y relevante en cuanto al tema del estatismo, dado
que, precisamente, dicho autor expone una visión de las relaciones Estadosociedad
y una concepción de las funciones del Estado que están en total
consonancia con la práctica intervencionista y reformista del batllismo: “[El
Estado no es] una institución de simple policía, de seguridad y protección ...
sin extralimitarse de su propio objeto puede y debe ayudar al desarrollo
social ... aumentando los medios de ayuda a favor de las partes deprimidas o
que han quedado rezagadas ...” (Ahrens citado por Frega y Trochon 1991,
118).
38
Esa visión de las relaciones Estado-sociedad se vinculaba a una ética
social que también es parte del espiritualismo krausista, pero que no puede
reducirse de ninguna manera a su influencia ya que es igualmente reconocible
en otras fuentes doctrinarias (el socialismo, el anarquismo, el catolicismo) con
las que el batllismo estaba en permanente contacto e intercambio aun en la
disidencia. En una buena síntesis de esta cuestión, Benjamín Nahum ha
señalado que las ideas batllistas acerca de los fines del Estado “formaron
parte de una convincente [...] postura filosófica sobre el ser humano y sus
derechos, que enfatizó la solidaridad social y la igualdad de los ciudadanos con
independencia de su origen (social, nacional, étnico) [...] deriva [esta
concepción del Estado] de [una] postura filosófica sobre la sociedad y el
hombre, que pudo llamarse «solidarismo social» o «socialismo de Estado» en
Europa y que en el país se llamó «batllismo» (incluyendo en esta corriente los
aportes de muchos no colorados: blancos, socialistas, anarquistas, católicos).”
(Nahum 1993, 67-69).
En resumen, el redimensionamiento del rol del Estado orientado a un
marcado intervencionismo social y económico, era un componente central del
modelo batllista que encontraba sus fundamentos tanto en razones prácticas
derivadas del reconocimiento de algunos de los problemas que el país debía
afrontar para superar su precaria situación y embarcarse en una senda de
desarrollo económico y social, como en razones filosóficas más profundas que
remiten, en un plano general, a una cierta concepción filosófica del derecho, el
estado y la sociedad, y, en un nivel más particular, a una ética social pautada
por la orientación humanitarista y solidarista.
39
4. EL PROGRAMA ECONÓMICO
Aquí se explicita el conjunto de los planes que el batllismo se proponía
40
llevar adelante en materia económica. Se trata en concreto de ordenar los
objetivos económicos del batllismo así como las estrategias que propugnaba
como idóneas para alcanzarlos20. El “modelo batllista” descrito en el
apartado anterior incluía cuatro componentes en los que es posible
sintetizar el conjunto de intenciones que orientaban la acción reformista de
la fracción política que desde el Partido Colorado y por medio de un Estado
en expansión orientó, en mayor o menor grado según la coyuntura política
que se observe, la acción gubernativa en el Uruguay durante el período que
nos ocupa. Esos cuatro componentes son la transformación económica, el
desarrollo social y cultural, el redimensionamiento del rol del Estado y la
reforma política e institucional. Para concretar el primero de ellos el
batllismo impulsó un vasto plan de reformas económicas que constituyen,
vistos en perspectiva histórica, más allá de que nunca hayan sido formuladas
exactamente en estos términos, un verdadero programa económico.
En líneas generales, puede señalarse que el programa económico
desplegado por el batllismo apuntaba a tres grandes objetivos. En primer
lugar, la diversificación y modernización de la estructura productiva y de
servicios de tal forma que hiciera posible un crecimiento relativamente
autónomo de las condicionantes externas, menos vulnerable a los sacudones
de la coyuntura internacional que periódicamente ponían fin a los momentos
de bonanza precaria, la “prosperidad frágil” (Barrán y Nahum 1977, 41-57)
característica de la estructura económica heredada del siglo XIX. En
segundo lugar, el reforzamiento del control nacional sobre la economía y el
20 Como queda dicho, el centro de la consideración en este punto está puesto en el programa económico en
tanto conjunto de proyectos, anuncios y aspiraciones proclamados, y no en la concreción práctica de los
mismos. Sin embargo, inevitablemente se deslizan, en varias partes del texto que sigue, incursiones en el
segundo aspecto. Aunque, como se verá a continuación, es necesario ser preciso en la discriminación entre el
programa y su aplicación, también es cierto que en algunos puntos se requiere incorporar consideraciones
relativas al segundo aspecto para completar la descripción y análisis del primero.
41
destino de los recursos generados en el país, reduciendo el papel de las
compañías extranjeras mediante una participación activa del estado, ya
como regulador general o como gestor directo, en ciertas áreas
consideradas estratégicas. En tercer lugar, sobre la base de las dos
anteriores, el desarrollo económico que daría lugar a una prosperidad
duradera y creciente, la que permitiría a su vez sostener el esfuerzo de
creación del Estado social, el financiamiento de la expansión de los servicios
que elevarían el nivel de vida de la población y garantizarían el acceso
universal al bienestar.
Inspirado en estos tres objetivos fundamentales, el programa
económico del batllismo contemplaba seis estrategias de desarrollo que
constituían los grandes capítulos de la reforma económica. Sin que el orden
de la exposición implique un orden de prioridades, se enumera a continuación
estos seis capítulos del programa económico del batllismo. En primer y
segundo lugar, se postuló la necesidad de transformar la producción
agropecuaria en un doble sentido: la modernización de la actividad ganadera
y la expansión de la agricultura. En tercer y cuarto lugar, la industrialización
y la expansión de los servicios (especialmente financieros, comerciales y
turísticos) asegurarían el desarrollo de fuentes de riqueza alternativas a la
agropecuaria. Al tiempo que se amortiguaría la dependencia por la vía de la
diversificación productiva y de servicios, se reduciría la necesidad de
importaciones aminorando la salida de divisas (obsesión batllista) y
equilibraría la estructura económica del país al reducir el peso relativo del
sector rural y comercial al desarrollar una economía de base urbana que
daría un nuevo impulso a la modernización económica y social del país. En
quinto lugar, se proclamó la necesidad de redimensionar el rol del Estado en
la conducción económica mediante una más rigurosa política de regulación y
42
especialmente por la vía de la ampliación de su participación directa en la
actividad productiva y comercial como agente económico. Impulsaría para
ello una fuerte política de nacionalizaciones y estatizaciones, desplazando al
capital privado, especialmente extranjero, de ciertas actividades que por su
alto rendimiento, por su significado estratégico o por su utilidad social
justificaban su pasaje a la órbita estatal. Por último, en sexto lugar la
reforma radical del sistema impositivo cumpliría con objetivos económicos y
sociales: el financiamiento del Estado en expansión, el estímulo a ciertas
actividades productivas, la redistribución del ingreso, la subdivisión de la
propiedad de la tierra. A continuación se analiza detenidamente cada una de
estas seis estrategias de desarrollo que constituyeron los grandes capítulos
del programa económico batllista: modernización ganadera, expansión
agrícola, industrialización, desarrollo de los servicios, expansión de la
regulación y el estatismo, y reforma fiscal.
Ganadería y agricultura
La estrecha relación entre estos dos primeros capítulos justifica su
tratamiento conjunto, pudiendo considerarse ambos como partes
complementarias del capítulo rural del programa económico del batllismo. Este
apuntó tanto a la modernización de la producción ganadera predominante como
a la diversificación de la misma por la vía de la expansión de la actividad
agrícola. En ambos casos la “reforma rural” (Barrán y Nahum 1983, 86-135)
remitía al problema de la tenencia de la tierra, a la identificación del
latifundio como fundamento de la ganadería extensiva, elemento retardatario
del desarrollo agropecuario y socialmente injusto, obstáculo a ser superado
para dar lugar a la transformación económica del medio rural y a la
43
redistribución de la riqueza.
Retomando el tema de la modernización ganadera y de la diversificación
productiva, el batllismo impulsó diversos modelos de producción agropecuaria,
finalmente no concretados en sus aspectos sustanciales, pero que dan cuenta
de la preocupación que el tema generaba (herencia de los diagnósticos y
proyectos que surgieron a partir de la crisis de 1890 y de los que el batllismo
se hizo cargo) y de su centralidad en el programa económico más allá de su
aplicación efectiva que en este terreno registra los mayores déficit. La
intención de transformar nuestra producción pecuaria en una ganadería
intensiva con alto aprovechamiento del suelo y mayor rendimiento en cantidad
y calidad de los animales, acorde con las demandas de la expansión de la
industria frigorífica y la posibilidad de conquistar nuevos mercados,
constituyó un punto relevante.
La combinación de la actividad ganadera y agrícola, el modelo granjero
promovido por Eduardo Acevedo, fue levantada como alternativa al latifundio
ganadero extensivo que podría alcanzar simultáneamente los dos objetivos
perseguidos (modernización ganadera y desarrollo agrícola).
Finalmente, para promover el desarrollo específicamente agrícola, se
postuló la conveniencia de instrumentar planes de colonización. En la medida
en que ello redundase en una expansión creciente se alcanzarían
simultáneamente metas económicas y sociales, ya que no sólo se concretaría la
buscada diversificación productiva rural sino que se generalizaría una
actividad más intensiva en trabajo que permitiría erradicar el pobrerío rural,
44
otra de las obsesiones batllistas21.
Industria
Las prédicas en favor de la diversificación productiva como vía para la
superación de la vulnerabilidad económica del país, tuvieron en la promoción de
la industrialización el capítulo complementario de la difusión de la agricultura.
El batllismo recogió y potenció en este sentido una preocupación y unas
políticas estatales ya esbozadas en el último cuarto del siglo XIX y que en su
caso apuntaban a la concreción de un “nuevo modelo económico” basado en el
desarrollo del “Uruguay industrial al lado del viejo Uruguay ganadero y
comerciante” (Barrán y Nahum 1983, 50). Los planteamientos batllistas acerca
de la ventajas del desarrollo industrial combinan los argumentos económicos
(amortiguación de la dependencia, disminución de los gastos por
importaciones) y sociales (generación de empleo y combate a la pobreza) de
tal forma que la industrialización colaboraría para alcanzar no sólo la
estabilidad económica sino también “la estabilidad social creando fuentes de
empleo e ingresos” (Jacob 1981, 80).
El proteccionismo era señalado como el camino más idóneo para
promover el desarrollo de la actividad industrial. Aunque el industrialismo no
era el único fundamento real de la legislación arancelaria, los proyectos y el
discurso batllistas la asociaban fuertemente con aquel. Al tiempo que se
justificaba el proteccionismo con argumentos económicos y sociales que
señalaban los beneficios de la industrialización, se lo consideraba
21 Esta obsesión batllista, lo era no sólo por razones estrictamente sociales y/o humanitarias, sino que jugaba
fuertemente en ella el componente político y político-partidario. Del pobrerío rural provenía el grueso de los
paisanos que se sumaban a las “patriadas” blancas (Barrán y Nahum 1972). La eliminación del pobrerío rural,
para lo cual se confiaba en los efectos benéficos de la colonización agrícola, tenía de esta forma un potente
móvil político: acabar con las revoluciones eliminando su base social.
45
imprescindible para que esta fuera posible por lo menos en su etapa inicial. En
este sentido el batllismo fue firme defensor del proteccionismo al que, más
allá de las razones puramente fiscales, consideraba un recurso inevitable para
que los países pequeños y dependientes pudieran ingresar en el camino de la
industrialización, aun cuando ello provocara la elevación del costo de los
artículos de consumo popular. Ese efecto no deseado se vería relativizado a
corto plazo por el hecho mismo de la creación de nuevos empleos para los
desocupados y por la sanción de leyes sociales que mejorarían las condiciones
de trabajo y el nivel de vida de la población.
En esta lógica, el proteccionismo sería concedido a los industriales a
cambio de la aceptación de ciertas regulaciones legales a la actividad laboral
(Barrán y Nahum 1985, 318). A largo plazo, las ventajas que, desde el punto de
vista de prosperidad económica y bienestar social, redundarían del desarrollo
industrial, compensarían ampliamente las desventajas iniciales que pudieran
ocasionarse para los sectores populares en tanto consumidores de unos
productos básicos encarecidos por efecto de la protección. Y aun en el corto
plazo, el proteccionismo era presentado como beneficioso para los sectores
populares, ya que, legislación laboral y garantías al sindicalismo mediante, el
nivel de las retribuciones salariales tendería a elevarse incrementando el
poder de compra de los trabajadores. En el mismo sentido, se orientaba el
argumento batllista según el cual el proteccionismo no perjudicaba el consumo
de los sectores populares ya que, de no existir, bajarían los precios de algunos
artículos, pero esto poco significaría para el consumo de los obreros que
quedarían desocupados ante el cierre de establecimientos locales y la
consiguiente supresión de puestos de trabajo.
Complementariamente al proteccionismo, otras políticas estatales
46
concurrirían a estimular y apoyar a las industrias instaladas en el país: la
asistencia financiera y técnica por parte del Estado. Como es notorio, en el
modelo y en el programa económico del batllismo, la industrialización estaba
fuertemente asociada al intervencionismo estatal, tanto para alcanzar
efectivamente los objetivos planteados como para neutralizar los efectos
negativos que pudiera generar la protección. Sobre esta asociación se volverá
al considerar específicamente la expansión del estatismo y la regulación.
Servicios
Los proyectos de diversificación de la economía uruguaya como forma
de quebrar las rigideces del modelo agroexportador heredado del siglo XIX,
de los que el batllismo fue promotor, no se agotaron en la diversificación
productiva (expansión, agricultura e industrialización). El programa económico
del batllismo también exhibió una marcada intención de expandir la oferta de
servicios. Por un lado, el desarrollo de otros sectores de la economía hacía
necesario disponer de una serie de servicios sin los cuales aquel se vería
impedido o seriamente limitado. Por otro lado, la expansión del sector
terciario se volvería por sí misma otra fuente de generación de recursos,
empleos e ingresos. En ambos sentidos era estratégico para alcanzar los
objetivos generales del programa económico reformista, colaborando en la
diversificación productiva, la reducción de la dependencia, el control nacional
de los recursos y la creación de bases firmes para una prosperidad duradera.
A su vez, ello contribuiría al logro de las metas sociales al incrementar las
bases materiales para financiarlas, y también lo haría directamente ampliando
el acceso y la calidad de los servicios prestados, mejorando así las condiciones
de vida de la población, aportando de esa manera al objetivo social mayor del
modelo batllista: el bienestar social. Por estas razones, es correcto afirmar
47
que “para el batllismo el país productivo no se oponía al prestatario de
servicios. Ambos eran parte de un todo [...]” (Jacob 1988, 13). También, en
este caso, el batllismo imprimirá un nuevo impulso fundado en actividades y
líneas de desarrollo preexistentes, cuyos orígenes se remontan en algún caso
hasta los tiempos coloniales y en otros a la modernización operada en la
segunda mitad del siglo XIX.
En el plano más estrictamente económico, cuatro servicios figuran
como claves que el batllismo se empeñó especialmente en impulsar: la
intermediación comercial, el turismo, los transportes y los servicios
financieros. A ellos se debe agregar otros muchos que tienen que ver tanto
con el desarrollo económico como con la elevación del nivel de vida (agua,
saneamiento, gas, electricidad, educación, etc.). Entre la gran diversidad de
servicios que el batllismo se propuso impulsar en estos años, los cuatro
antes mencionados son, desde el punto de vista del programa económico, los
que cabe señalar como claves prioritarias a los efectos de los objetivos
generales, por el peso que ya tenían en la economía uruguaya o por el
impacto que su desarrollo supondría. En el caso de los dos primeros
(comercio y turismo), si bien posiblemente alternativos entre sí, se trata de
actividades que suponen un desarrollo simultáneo de los otros dos
(transportes y finanzas), dado su entrelazamiento: tanto el desarrollo del
comercio como el del turismo requieren de la expansión de los servicios
financieros y de transporte. En el caso del comercio, se trata de la lucha
por recuperar el lugar perdido hacia fines del siglo XIX en la intermediación
comercial regional, el llamado “comercio de tránsito”. Ello estaba
estrechamente ligado al desarrollo financiero, pero muy especialmente al de
una red nacional de transportes y en particular a la modernización del
puerto de Montevideo, otrora centro del comercio regional, pero declinante
48
frente a las competencias bonaerense y riograndense que se adelantaron a
modernizarse y tecnificarse y así captar los flujos comerciales de sus
respectivos mercados. La apuesta al turismo regional, al que hasta hace
algunos años los estudios históricos no habían prestado mucha atención, fue
promovida, en cierta forma, como una vía alternativa frente al predominio y
al declive (así es, aunque suene paradójico) del comercio y del círculo
comercial montevideano estrechamente ligado al modelo agroexportador
que se pretendía modernizar y superar.
Por último, los servicios de transporte y los financieros estaban
ligados al desarrollo de todas las demás actividades que se buscaba
desarrollar y/o modernizar (el comercio, el turismo, la ganadería, la
agricultura, la industria, etc.), y por ello mismo eran estratégicos a los
efectos del programa económico en su conjunto. Además, al constituirse en
redes nacionales, uno de los objetivos explícitos trazados en los proyectos
batllistas, los servicios financieros y de transporte se complementarían
para alcanzar la integración del mercado nacional: la red vial y la red
bancaria fueron auxiliares “en su papel de unificador nacional” (Jacob 1996,
8).
Estado empresario
De esa forma, en la proyectada expansión de los servicios como en
otros aspectos del programa económico del batllismo, el Estado aparece
regulando o desplazando al capital privado y especialmente al extranjero. En
los planes del batllismo la expansión del sector público de la economía,
complementario del papel del sector privado que buscaba impulsar,
49
ostentaba un lugar central. El Estado, redimensionado como regulador y
agente económico directo, cumpliría un rol protagónico en el curso hacia una
economía modernizada, diversificada, menos dependiente y más próspera.
Retomando una línea ya insinuada e implementada en las últimas décadas del
siglo XIX, el Estado sería redimensionado, incrementando el
intervencionismo a efectos de cumplir un conjunto de objetivos
concurrentes al desarrollo económico y al bienestar social. El
intervencionismo económico del Estado supondría, por un lado, la
tonificación de su rol regulador de la actividad económica general y, por
otro –he aquí el énfasis fundamental del programa batllista en materia de
intervencionismo–, la expansión de su área de intervención directa como
agente económico a través de empresas estatales monopólicas en su área de
actividad específica. La apuesta a la instalación de empresas estatales
encargadas de ciertos servicios de interés público, preferentemente en
forma monopólica, fue una nota distintiva del batllismo. El intervencionismo
económico y el social se vinculaban en el modelo batllista, propugnando el
desarrollo articulado de un “estado empresario” y “asistencial” (Frega y
Trochon 1991, 122-124).
Al fundamentar la necesidad y pertinencia de la creación de estas
empresas, el batllismo señaló diversos argumentos económicos, además de
los sociales, que pueden agruparse en cinco objetivos que van de lo concreto
a lo general: abaratar los servicios prestados, mejorar la calidad de los
mismos, incrementar los ingresos del Estado y con ello habilitar la reducción
de las cargas fiscales, reducir el “drenaje” de oro al exterior (las remesas
de las ganancias de compañías extranjeras), amortiguar la dependencia e
impulsar el desarrollo nacional (Nahum 1993, 19-23). En la medida en que
buena parte de las actividades a estatizar estaba en manos de empresas de
50
origen europeo, el Estado desplazaría al capital privado extranjero y la
estatización era al mismo tiempo nacionalización, por lo que ambos
conceptos pueden diferenciarse a los efectos de distinguir cuál era el
objeto de la expansión del Estado (Barrán y Nahum 1983, 21). El
fortalecimiento y crecimiento del Estado, además de las motivaciones
económicas y sociales señaladas, respondía también a razones estrictamente
políticas en tanto consolidaba la hegemonía colorada y ampliaba los recursos
disponibles para la acción política (Finch 1980, 163).
El estatismo se vincula estrechamente con otros aspectos del
programa económico, como quedó claro al considerar la expansión de los
servicios. Dentro de la concepción económica del batllismo, la expansión de
las empresas del Estado se vincula tanto con la cuestión concreta del
manejo de los instrumentos de política fiscal y monetaria como con el
objetivo más general del desarrollo económico y social. Las empresas
estatales debían cumplir el fin de sustituir a las empresas extranjeras,
reduciendo el “drenaje del oro” y cortando la dependencia externa al tiempo
que permitían elevar el nivel de vida de la población al brindar servicios
mejores y más baratos. Pero para financiar la expansión del área estatal
debía recurrirse al crédito externo que, si bien generaba fuga de oro por
pago de intereses, permitiría reducirla a largo plazo al ir achicando las
remesas de las empresas extranjeras nacionalizadas. De allí la preocupación
de Batlle y Ordóñez por el equilibrio fiscal y la fortaleza de la moneda, ya
que esos elementos eran esenciales ante los potenciales acreedores. De esta
forma la política de estatizaciones del batllismo está estrechamente ligada
a su política de endeudamiento externo y esta a su política fiscal y
monetaria (Vanger 1991, 156-157). El endeudamiento externo era una
confirmación de la dependencia financiera del país (Barrán y Nahum 1977,
51
87-98), el programa de reformas sólo podría financiarse a partir del
recurso a la deuda externa que se volvía entonces necesidad insoslayable
para la viabilidad del programa económico (Zubillaga 1982, 196-200). Al
mismo tiempo, el recurso al crédito externo era, en el marco del programa
batllista, una apuesta a la ruptura de dicha dependencia y al desarrollo
económico en el largo plazo, en tanto el endeudamiento financiaría la
expansión estatal y esta era una pieza clave para los planes de desarrollo
económico y social.
El proteccionismo era concebido en un esquema general que lo vinculaba
estrechamente con el estatismo: reduciría el “drenaje del oro”, lo cual
permitiría fortalecer la moneda y expandir el crédito estimulando el
dinamismo y el crecimiento económico. Además, el estatismo reduciría los
efectos negativos del proteccionismo: al otorgar servicios públicos baratos las
empresas del Estado amortiguarían el efecto inflacionario del proteccionismo
sobre los bienes de consumo popular. Todo ello sumado contribuiría a elevar el
nivel de vida de la población. De esta manera, estas dos piezas claves del
programa económico del batllismo, el proteccionismo y el estatismo,
funcionaban dentro de la concepción más general del modelo batllista,
orientado al desarrollo económico y el bienestar social (Vanger 1991, 165).
Política fiscal
Por último, la “reforma fiscal” (Barrán y Nahum 1983, 136-146)
constituyó otro de los aspectos fundamentales del programa económico del
batllismo, con múltiples vinculaciones con los aspectos ya señalados del plan
52
de reformas económicas, así como con los aspectos sociales del modelo de
país que las inspiraba y armonizaba. El sistema fiscal heredado del siglo XIX
se caracterizaba en esencia por basarse en los impuestos al consumo
gravado indirectamente a través de los aranceles aduaneros, mientras que
los impuestos directos sobre la propiedad y la renta eran insignificantes o
inexistentes.
El batllismo formuló su propia reforma fiscal, impulsando una serie de
cambios orientados a cargar la propiedad de la tierra, castigando
especialmente la improductiva, como vía para incrementar los ingresos
fiscales y liberar a los sectores populares del peso mayor del sistema. Se
inspiró en referencias teóricas y prácticas. En el terreno teórico, el
batllismo se apoyó explícitamente en las ideas del estadounidense Henry
George22 cuya teoría, conocida como “georgismo”, sobre el carácter social
de la tierra y la forma en que los impuestos debían tratarla, tuvo amplia
difusión en Europa y América a fines del siglo XIX y comienzos del XX. En
el plano de la experiencia práctica, el batllismo respaldó su prédica
impositiva hacia el sector rural en las reformas fiscales británicas
22 Henry George (Estados Unidos 1839-1897). En su obra “Progreso y Miseria” (1879) expuso una
concepción económica humanista que sus seguidores denominarían “georgista”. En el centro de la teoría
económico-social del georgismo se aloja una concepción sobre la tierra que los batllistas uruguayos recogerán
en diversos grados. En esencia, el georgismo concibe a la tierra, que junto al trabajo constituyen las dos
únicas fuentes verdaderas de riqueza, como un bien social del que ningún individuo puede adueñarse o hacer
uso particular sin retribuir al resto de la sociedad a cambio de ese privilegio, de esa sustracción al uso público
de un bien que pertenece al conjunto de la sociedad. A través de los impuestos a la tierra, los usufructuarios de
la misma retribuirían al conjunto social, por esa sustracción. El impuesto debía recaer sobre el valor de la
tierra, cuyo origen es social, y no sobre los frutos del trabajo, ya que este era personal y legítimo. Los
georgistas uruguayos vieron en estos postulados la solución para atacar la cuestión rural, que tenía en la
propiedad latifundista y el predominio ganadero sus dos centros problemáticos, y al mismo tiempo resolver
las injusticias y desequilibrios del sistema fiscal uruguayo. Por un lado, el Estado debería recuperar las tierras
fiscales, usurpadas por particulares, para ponerlas a disposición en arrendamiento o usufructo. Por otro lado
debían incrementarse sensiblemente los impuestos directos a la tierra para permitir liberar a los consumidores
de las cargas que implican los impuestos indirectos y, al mismo tiempo, mejorar la base de sustentación
financiera del Estado. De esta forma, el georgismo ofreció a los reformistas uruguayos la base teórica para
encarar la solución de diversos problemas económicos, sociales y políticos, que tenían su núcleo duro en el ya
viejo problema de la tierra. (Barrán y Nahum 1985, 91-102).
53
implementadas en los primeros años del nuevo siglo
por el gobierno liberal encabezado por Lloyd George23.
Los objetivos perseguidos por el programa batllista en materia fiscal
pueden ordenarse en: los estrictamente fiscales, los económicos y los
sociales. En cuanto a los primeros, vale señalar lo obvio: todo sistema fiscal
es la base de financiamiento del Estado. El batllismo que se proponía
expandir, y lo estaba haciendo, notablemente las funciones y el aparato del
Estado, buscó incrementar la recaudación mediante la creación de nuevos
impuestos que ampliaran la base imponible. Ello estaba motivado no sólo por
razones de intervencionismo económico y social, ya que también jugaba la
necesidad de consolidar el monopolio de la fuerza coactiva a través del
desarrollo y modernización del ejército. En cuanto a los segundos, los
económicos, el impuesto constituía un instrumento para la modernización y
el desarrollo económico en tanto permitía castigar unas actividades y
estimular otras, funcionando de esa forma como una herramienta al servicio
de la ansiada diversificación productiva. El punto fuerte en este sentido lo
constituía el proteccionismo concebido como instrumento privilegiado para
el desarrollo industrial del país. En referencia a los terceros, los sociales, el
impuesto fue concebido explícitamente por el batllismo como una
herramienta al servicio de la justicia social, en tanto debía operar como
redistribuidor de las fuentes de la riqueza y de la riqueza misma, castigando
a los ricos y beneficiando a los humildes. En esa línea, los impuestos a la
propiedad territorial y a la herencia fueron proclamados como la vía para
23 Lloyd George, líder del Partido Liberal del Reino Unido a comienzos del siglo XX, encabezó la renovación
de las definiciones económico-sociales de su partido. Accedió al cargo de Primer Ministro entre 1906 y 1914,
poniéndose al frente de un gobierno que desplegó un conjunto de medidas de corte reformista progresista que
incluyeron una amplia legislación social que requirió a su vez una revisión del andamiaje institucional y de las
bases del financiamiento estatal. En particular, en 1909 puso en práctica a través del Presupuesto una reforma
fiscal que cargaba fuertemente a las tierras improductivas y a los grandes terratenientes. En Uruguay, esta
reforma fiscal fue referencia constante de los promotores de la reforma fiscal batllista impulsada a partir de
1911 y especialmente después de la crisis de 1913. (Barrán y Nahum 1983, 136-141).
54
combatir el latifundio ganadero, estimulando la subdivisión de la misma y
promoviendo por otros mecanismos el desarrollo agrícola, y al mismo tiempo
como una forma de castigar a los sectores más beneficiados por el sistema
económico y social para, por la vía de los servicios asistenciales que el
Estado financiaría con esos recursos, beneficiar a los sectores más
humildes.
A través de este rápido resumen de los objetivos fundamentales de la
política fiscal del batllismo, queda claro su fuerte relación con algunos de
los otros puntos de su programa económico y social: la modernización
ganadera, la expansión agrícola, el desarrollo industrial y la expansión del
área estatal.
5. LA POLÍTICA ECONÓMICA
El objeto de este capítulo es considerar, a partir del programa
económico antes analizado, cuáles fueron los rumbos principales por los que
transitó la política económica efectivizada en el período24. Para ello se
procede siguiendo el mismo orden temático establecido para la descripción
del programa económico del batllismo, señalando cuáles fueron las
orientaciones y realizaciones concretadas en cada uno de ellos. Se hace una
24 Al limitarse a la consideración de los puntos tratados en el análisis del programa económico del batllismo,
esta exposición deja fuera algunos asuntos relevantes que ameritan abordajes focalizados para completar un
estudio de política económica. Así, por ejemplo, no se consideran aquí con especificidad, aunque se refiera a
ellos en el marco de los aspectos tratados, asuntos tales como las políticas monetaria, cambiaria y crediticia,
entre otras ausencias.
55
aproximación desde una perspectiva general; no se ingresa en la exposición
detallada de medidas específicas, sino que en cada uno de los puntos
considerados se expone una caracterización global de la acción gubernativa.
Esta aproximación plantea entonces algunas notas introductorias para un
tratamiento más específico basado en el relevamiento y estudio exhaustivo
de la legislación y la normativa económica aprobada en el período.
Ganadería y agricultura
La “reforma rural” propugnada por el batllismo identificaba al latifundio
como causa principal de la extensividad de la ganadería y el enanismo de la
agricultura. Los elementos más radicales, desplegando un verdadero “furor
antilatifundista” (Barrán y Nahum 1983, 119) llegaron a cuestionar la
legitimidad de la propiedad privada de la tierra y a proponer la inmediata
recuperación de las tierras fiscales y su aplicación a la colonización rural en
una prédica con la que el propio Batlle llegó a identificarse por momentos
(Vanger 1991, 167). Pero, aunque algunos de los proyectos impulsados hayan
expresado esos radicalismos, la tónica dominante de la mayoría –pues las hubo
de las otras– de las medidas finalmente aprobadas fue moderada25 y se centró
en la vía impositiva26, en los estímulos crediticios y técnicos, en la creación de
una infraestructura adecuada de transportes y en la promoción de colonias
agrícolas por iniciativa pública o privada.
La modernización ganadera fue estimulada a través de diversos
25 El cotejo de proyectos presentados, aprobados (o no) y aplicados (o no) que algunos investigadores de
nuestra historia rural han realizado permite llegar a esa conclusión. Puede verse prolijos cuadros al respecto
en Barrán-Nahum 1985, 193-196; Barrán-Nahum 1983, 98; Frega-Maronna-Trochon 1985 (II), 48; Frega-
Trochon 1989, 84.
26 En virtud de ello, el tema fiscal que se considera más adelante está muy vinculado, como a todos los demás
en distintos grados, al capítulo rural del programa económico, en particular en lo que tiene relación a la
cuestión de la propiedad de la tierra y el latifundio.
56
mecanismos orientados hacia la tecnificación de la producción, el desarrollo
forrajero, el mejoramiento de las pasturas, la introducción y difusión de
pautas de sanidad animal, el mejoramiento de razas, la promoción de la
educación e investigación agropecuaria, el mejoramiento de la infraestructura
de transportes, la expansión de los servicios financieros y la apertura de
líneas de crédito especiales para tales fines.
Para impulsar la alternativa granjera promocionada por Eduardo
Acevedo se pusieron en marcha estímulos impositivos y crediticios buscando
que los ganaderos se volcaran voluntariamente aunque ello no implicase la
subdivisión del latifundio.
Finalmente, para promover la colonización agrícola se apostó a la
instalación de colonias de agricultores inmigrantes en tierras adquiridas por el
Estado o por particulares, como vía para estimular la expansión de la
actividad, la difusión de los hábitos y técnicas agrícolas.
Industria
En este aspecto, como en otros, se discute el alcance de las políticas
industrialistas del batllismo relativizando su importancia al juzgar sus
resultados efectivos27, lo cual vuelve a plantear el problema de la relación
entre el programa económico y la política económica efectiva. Hay un acuerdo
bastante extendido en cuanto a que, careciendo de una política de
industrialización de carácter general y planificada a largo plazo, se
caracterizó por el particularismo y en ocasiones por el cortoplacismo. Aun así,
lo cierto es que la industrialización constituyó un punto privilegiado de su
27 Finch 1980, 92-93; Bértola 1991, 164; Millot 1993, 8.
57
programa económico y “pieza fundamental” (Real de Azúa 1964, 24) de sus
proyectos reformistas.
El instrumento privilegiado para la promoción de la industrialización fue
la política proteccionista. Esta se concretó en la limitación arancelaria del
ingreso de manufactura extranjera competitiva con producciones locales, las
facilidades para la importación de materias primas, maquinarias e insumos
industriales, y la concesión de beneficios fiscales.
Además de las medidas de corte proteccionista se desplegaron otras
políticas proindustriales complementarias de tipo financiero y técnico. La
asistencia financiera se implementó a través del desarrollo del crédito público
con líneas preferenciales para la instalación y desarrollo industrial (para lo que
resultaba estratégico el papel del BROU que en 1911 pasó a ser propiedad
totalmente estatal). La asistencia tecnológica fue implementada por medio de
la promoción de la enseñanza universitaria en áreas del conocimiento
vinculadas a la producción industrial (creación de nuevas facultades y de la
Universidad del Trabajo del Uruguay); la investigación científica y su
aplicación tecnológica en instituciones públicas creadas al efecto (el Instituto
de Química Industrial y el de Geología y Perforaciones impulsados y
concretados bajo la gestión ministerial de Eduardo Acevedo).
Servicios
La proclamada intención de recuperar para Montevideo el rol de
centro de la intermediación comercial regional se concretó en la
decidida política del Estado respecto a la modernización del puerto que,
58
iniciada a fines del siglo XIX, se amplió y concluyó en estos años. Las
medidas que impulsaron la expansión de la red carretera nacional
simultáneamente con los ferrocarriles del estado y el desarrollo de los
instrumentos de crédito estatal y su difusión nacional, convergieron en
el mismo sentido. Sin embargo, aunque efectivamente las políticas
estatales fueron exitosas en el logro de estos objetivos (modernización
portuaria, desarrollo de la red carretera y ferroviaria, montaje de la
red financiera nacional estatal), los mismos no generaron el impacto
esperado: Montevideo jamás recuperó su lugar central en los flujos
comerciales regionales y el “comercio de tránsito” no volvió a ocupar el
sitio preponderante que tuvo desde la época colonial.
Como ya vimos, el desarrollo de los servicios turísticos fue
pensado en cierta forma como la alternativa compensatoria del declive
comercial. Aunque visto en el mediano y largo plazo “el modelo turístico
terminó siendo para el consumo interno” (Jacob 1988, 174), el proyecto
de desarrollar una infraestructura turística balnearia en Montevideo y
la costa atlántica del país, constituyó un gran esfuerzo, que no por
efímero dejó de ser exitoso en su época, para captar el turismo
argentino y generar una nueva fuente de ingresos para el país que se
agregaba al vasto plan de diversificación de la economía uruguaya.
Con respecto al desarrollo de los servicios financieros y de
transporte, los gobiernos batllistas, concretaron una amplia gama de
medidas que colocaron al Estado en un lugar preponderante en el
montaje de las redes nacionales (vial y bancaria) que impulsarían la
integración efectiva del mercado nacional y su conexión con el
internacional. En tanto se trataba de actividades donde predominaba el
capital privado extranjero (los ferrocarriles británicos, las compañías
de seguros europeas, el banco de Londres), fue uno de los centros de la
política de nacionalizaciones y estatizaciones sobre la que se trata a
continuación. A la modernización del puerto de Montevideo y los
proyectos para la construcción y modernización de otros menores, se
sumó la política hacia los transportes terrestres que apuntó
simultáneamente a la regulación de las compañías británicas, a la
expansión de líneas ferroviarias estatales y al desarrollo de la red vial
carretera. En el caso del sistema financiero, la creación de
instituciones estatales especializadas con monopolios limitados a algunas
materias específicas tanto en el área del crédito como de los seguros,
concretada en la creación y desarrollo de fuertes empresas públicas
59
(BROU 1896-1911, BSE 1913), se proyectó como vía para quebrar la
dependencia del capital extranjero e impulsar el desarrollo de otras
áreas de la economía.
Estatismo y regulación
Este es uno de los aspectos más conocidos de la actuación económica
de los gobiernos del período que estudiamos. Sin embargo, lamentablemente
no contamos con mediciones que permitan cuantificar el peso del expansivo
sector público respecto al conjunto de la actividad económica. De cualquier
forma es indudable que la política económica de este período dejó en este
punto una de las efectivizaciones más notables del programa reformista. El
Estado se dotó de un conjunto de instituciones que pasaron a desarrollar
funciones económicas de importancia estratégica. El desarrollo de una banca
estatal (Banco República, Banco Hipotecario, Banco de Seguros), que pronto
se constituyó en red nacional, permitió redireccionar los flujos de capital
hacia actividades priorizadas, además de atender funciones sociales.
La instalación y expansión de numerosas empresas y servicios públicos
dotó al Estado de instrumentos y capacidades para el control nacional
público (ya por el establecimiento de monopolios estatales, ya por la
regulación de la competencia privada) de áreas y actividades claves de la
economía como ser el crédito, los seguros, la construcción, los transportes y
la energía. Aunque en buena parte de estos casos el Estado creció a costa
del sector privado (claramente las compañías extranjeras en diversos
rubros nacionalizados), en otras situaciones la expansión institucional y
funcional del Estado tuvo un rol ya no competitivo sino asistencial del sector
privado (nacional) de la economía. Es el caso de los institutos de carácter
60
técnico (el Instituto de Química Industrial, las Estaciones Agronómicas,
entre otros) así como de las líneas de crédito de la banca estatal orientadas
al fomento de la actividad privada industrial y agropecuaria.
Es entonces indudable que el batllismo concretó su programa de
reformas orientadas al redimensionamiento del rol económico y social del
Estado. El intervencionismo económico se incrementó a lo largo de todo el
período aunque con momentos diferenciados, siendo el período 1911-1916 el
de mayor empuje al respecto. Sin embargo, este creciente intervencionismo
está referido claramente a lo que se denomina estatismo propiamente dicho,
la expansión del Estado empresario, mediante la construcción de
instituciones públicas que desarrollan funciones de intervención directa en
la economía. En cambio, parece no haberse desarrollado con igual intensidad
la regulación económica estatal de la actividad privada. Salvo en el caso del
mercado de trabajo, en que efectivamente se aprobó y aplicó en este
período una legislación laboral y se desarrollaron políticas de asistencia
social dirigidas a la producción y reproducción de la fuerza de trabajo, el
primer batllismo no desarrolló un marco regulatorio más general de la
actividad económica28. Esta es una diferencia con el período inmediatamente
posterior al aquí estudiado29 y también respecto a momentos más tardíos de
hegemonía batllista en la conducción gubernativa (el neobatllismo, 1947-
1958), en los que simultáneamente con la expansión empresarial del Estado
se estableció un complejo andamiaje institucional al servicio de la acción
regulatoria.
28 Salvo algunas excepciones puntuales como la regulación del mercado de la carne a través del Frigorífico
Nacional creado en 1928 y la del mercado del trigo a través de fijaciones de precios ocurridas en 1929 y 1930.
29 Esto es válido tanto con respecto a la política económica del Consejo Nacional de Administración a partir
de 1931 como a la del terrismo a partir de 1933.
61
Política fiscal
Este es, junto con los dos primeros puntos reseñados (ganadería y
agricultura), uno de los aspectos que más ha abonado la tesis del carácter
predominantemente continuista del batllismo, ya que, más allá del
radicalismo de los anuncios, el “sistema fiscal preexistente” sobrevivió
aunque dotado de “una racionalidad que no poseía originalmente” (Finch
1980, 176).
Aunque en el período que estamos analizando esa estructura no
cambió sustancialmente, el batllismo no sólo denunció los males de ese
sistema que “protegía la estancia y castigaba a la población” (Rilla 1992, 13),
y proclamó la urgencia de un cambio radical que invirtiera los términos de
esa distribución social de las cargas fiscales, sino que concretó algunas
innovaciones parciales (sucesivas elevaciones de la contribución inmobiliaria
rural y urbana, instrumentación del impuesto a la herencia, reaforo y
progresiva avaluación individual de la propiedad urbana y rural) que, si no
modificaron el cuadro general, alcanzaron para alarmar a los sectores
propietarios acaudillados por los ganaderos y movilizarlos ante la “avalancha
impositiva” que calificaron de “ferocidad fiscal” (Barrán y Nahum 1985b,
160).
6.CONCLUSIÓN
El batllismo: innovación y tradición, otra vez 30
30 Esta caracterización formulada y ampliamente fundamentada por Barrán y Nahum está tan difundida que a
62
Al concluir la consideración particularizada de cada uno de los seis
capítulos en que dividimos el programa de reformas económicas del
batllismo, cabe retomar la precisión antes planteada acerca de la relación
entre el programa y la política económica efectiva, entre los anuncios y su
concreción, entre las propuestas y la realidad. La notoria distancia que se
constata entre ambos órdenes de factores, entre el programa anunciado y
su aplicación, ha merecido en la historiografía diversas interpretaciones
acerca del carácter más o menos innovador o continuador del batllismo e
incluso sobre las intenciones genuinas del batllismo, sobre el alcance real del
reformismo, sobre el verdadero programa económico y sus fundamentos
sociales y políticos.
En este sentido, la distancia entre el programa económico y las
reformas efectivamente concretadas, la ausencia de un cambio estructural
en la economía uruguaya durante el período, ha dado pie a las
interpretaciones mediatizadoras del papel transformador del batllismo y al
señalamiento de su carácter relativamente modernizador de la estructura
económico-social heredada. Algunos estudios centrados en la historia
económica31 vinculan esta relativización del reformismo batllista en su
faceta económica a una explicación de su carácter de clase según la cual el
batllismo habría expresado una transacción entre la clase terrateniente
tradicional y un elenco político naciente que, haciendo uso de una relativa
autonomía del sistema político, pretendía representar a los sectores
esta altura recurrir a la frase en cuestión (o a su formulación metafórica “vino nuevo en odre viejo”) parece
ser un exceso de reiteración. Sin embargo, también en este trabajo que no es más que un acercamiento al
programa y la política económica del batllismo, esta formulación expresa perfectamente las conclusiones que
surjan del mismo. Por ello cabe reiterarla una vez más.
31 Finch 1980, 17-18; Millot 1993, 27-29. Estos dos trabajos comparten la visión relativizadora del carácter
innovador del batllismo. Plantean expresamente la hipótesis del “pacto implícito” o “acuerdo tácito” con los
ganaderos.
63
urbanos emergentes del proceso de modernización iniciado a fines del siglo
XIX, pero que no podía atacar las bases del modelo heredado a riesgo de
perder a su vez las bases que hacían posible esa autonomía y, por tanto, su
propia continuidad en la conducción estatal.
Desde otro punto de vista, se ha interpretado el batllismo como un
auténtico movimiento reformista, de intención predominantemente
innovadora de la estructura económico-social heredada, con un programa de
cambio que apuntaba a la alteración de las bases del modelo ganadero
exportador. Así entendido, el batllismo habría sido un reformismo genuino y
no un intento de modernizar para perpetuar basado en un acuerdo tácito con
los ganaderos; por el contrario, la innovación es su nota distintiva. En esta
visión que predomina en buena parte de la investigación específicamente
centrada en el fenómeno y el período batllista32 la distancia entre el
programa económico del batllismo y la obra en la materia específica no se
explica por un pacto con los sectores conservadores o por una intención
continuista, sino que es interpretada en función de los frenos políticos, de
los bloqueos sociales, de las constricciones económicas o de las debilidades
y errores propios. El freno al reformismo se centra hacia 1916 y el “alto de
Viera” es visto como la concreción del triunfo de la oposición social y
política conservadora que obliga al batllismo a entrar en una “política de
compromiso” (Nahum 1975, 100) posponiendo la aplicación de su plan
reformista y dando así lugar a la experiencia de la “república democrática y
conservadora” (Barrán y Nahum 1987, 112).
El contenido reformista del programa batllista como conjunto de
32 Barrán y Nahum 1979-1987, Benvenuto 1969, Caetano 1992 y 1993, Nahum 1975, Real de Azúa 1964,
Rilla 1992, Vanger 1991, Zubillaga 1982.
64
medidas anunciadas, como señalamiento de intenciones, no está en cuestión.
En verdad, la discusión pasa por el carácter de esas reformas y las
intenciones reales del batllismo de ir en contra de los intereses de los
sectores conservadores modificando la estructura económica y social
mediante la aplicación del conjunto de las reformas económicas propuestas
a lo largo del período en que predominó en la conducción gubernativa. Por
ello, cuando se procede a describir las grandes líneas del plan reformista en
su faceta económica, esta diversidad interpretativa queda al margen. Luego,
cuando se considera la distancia entre la aplicación del programa económico
batllista y la política económica efectivamente ejecutada, así como el
desempeño económico global y sectorial, es pertinente reconsiderar estas
visiones alternativas e intentar una valoración general del período apuntando
entre otras cosas a señalar los aciertos y desaciertos de dichas
interpretaciones.
Esta suerte de polémica entre dos visiones historiográficas diferentes
acerca del batllismo, amerita un análisis más detenido que estos apuntes
apenas pretenden dejar esbozado33. Del análisis de los fundamentos de las
diferencias seguramente surjan avances para el conocimiento y la
interpretación del punto en cuestión. La posición de aquellos que, por su visión
del batllismo, bien podrían denominarse como “minimizadores” o “relativistas”
parte de una constatación empírica incontrastable centrada en la mirada
económica34. Tres de las mayores transformaciones que el batllismo se
33 Sólo el estudio específico de la política y el desempeño económicos en cada sector, permitirá avanzar en
forma sustantiva hacia una mejor reconsideración de este asunto fundada en nueva evidencia empírica
consistente. Aquí apenas se esbozan algunas líneas que se desarrollarán en el tomo 3 de la “Historia
económica del Uruguay” a partir de los resultados de esos estudios sectoriales que viene desarrollando el
equipo de Historia Económica del Instituto de Economía.
34 Luis Bértola en sus recientemente publicados “Ensayos de historia económica” incluye un trabajo sobre
65
propuso llevar adelante no se concretaron en lo fundamental, más allá de
avances parciales en cada una de ellas: la reforma rural, la reforma fiscal y la
industrialización.
Al constatar esta frustración de una parte medular del programa
económico del batllismo, se concluye que entre 1900 y 1930 el Uruguay no
experimentó un cambio estructural de su economía, perpetuándose incambiado
en su esencia el modelo agroexportador heredado del siglo XIX. De esta
ausencia de cambio estructural, entendido fundamentalmente como
transformación que hace de la industria el motor de toda la economía de un
país, se deriva la conclusión acerca del carácter predominantemente, no
únicamente, continuador del batllismo en lo económico. Buscando explicaciones
fuera de la economía, en la estructura social y política, para ese fenómeno
económico, se formuló la tesis del “pacto implícito” del batllismo con la clase
terrateniente.
Por el otro lado, los historiadores que rescatan y resaltan el carácter
innovador del batllismo centran su interpretación en tres fenómenos tan
evidentes como los anteriores: entre 1900 y 1930 el Uruguay experimentó un
notable crecimiento del sector público de la economía, un notorio desarrollo
del sector servicios y una gran expansión de la legislación social y las
funciones asistenciales del estado (en este último caso se trata de aspectos
este tema (Bértola 2000, 173-177). Allí se presenta una caracterización del “modelo del primer batllismo” que
retoma algunos señalamientos ya planteados en un material anterior (Bértola-Calicchio-Schonebohm 1995, 7-
9). Su posición no permite ubicarlo fácilmente en ninguna de las dos visiones señaladas ya que, si bien
sostiene que “el primer batllismo no altera el patrón de producción capitalista agrario consolidado en el
último cuarto del siglo XIX” al mismo tiempo señala que “entre 1911 y 1916 se produciría el verdadero
intento de instaurar una república social”. No puede decirse entonces que niegue o relativice el carácter
innovador del batllismo, sino que se ubica más bien en la línea de estudiar las razones del fracaso de su
programa económico y lo hace buscando las limitaciones no sólo fuera (en la sociedad, la política y la
economía) sino también dentro del propio modelo batllista.
66
que saliéndose de lo estrictamente económico se vinculan fuertemente a ello
por lo cual cabe tenerlos en cuenta en esta discusión). En estas constataciones
se fundamenta la afirmación de que el batllismo no fue un mero maquillador
del viejo país ganadero tradicional: la economía y la sociedad uruguayas de
1930 eran bien distintas de las de 1900 y ello se debía en buena medida a que
el batllismo no pasó en vano.
Al comparar ambas interpretaciones quedan expuestos fundamentos
válidos para dos posiciones diferentes. Ante esto los nuevos historiadores que
vuelven sobre el tema y se enfrentan a la diversidad de miradas
historiográficas no pueden hacer más que aclarar sus propias ideas acerca de
estas diferencias antes de sumergirse en la tarea de investigación. Con ese
sentido me planteo tres cuestiones. Primero: ¿Por qué concluir que hubo
“pacto” a partir de la constatación de que el programa no se concretó en su
totalidad? Llevando esa eventualidad a uno de sus posibles extremos, esto
podría significar que el batllismo nunca creyó en el programa que levantó, que
en verdad nunca quiso aplicarlo y sólo lo agitó como un procedimiento
demagógico. Es indiscutible que hubo un acuerdo, pero no tácito sino expreso,
a partir de 1916: el “alto de Viera” expresa efectivamente y reconoce
públicamente una transacción. Pero en todo caso ese “pacto” se produjo en
1916, no antes.
Segundo: ¿Por qué reducir el juicio acerca del carácter innovador o
continuista del batllismo a los capítulos rural, fiscal e industrial de su
programa? Si se miran otros aspectos de la economía (sector público y
servicios), hay efectiva innovación, y aun en los tres en que los planes de
reformas globales se frustraron, se produjeron transformaciones de carácter
parcial. Incluso en el caso de la industria, en el que se centra la observación
67
acerca de la ausencia de cambio económico estructural, cabe conjeturar que el
desarrollo industrial posterior, a partir de los años 30, no creció como los
hongos después de la lluvia, sino que lo hizo a partir de unas capacidades, unos
aprendizajes y unas instalaciones preexistentes (aunque se tratara
mayoritariamente de pequeños talleres con poca dotación de trabajadores y
escasa incorporación tecnológica). En esta cuestión correspondería que el
balance del período se plantease con relación al tipo de industrialización que el
batllismo se proponía, y ello tiene que ver también con el modelo industrial
disponible en la época y con el estado del pensamiento económico en el
Uruguay de entonces. En tal sentido, parecería correcto señalar que nunca se
trató, ni en lo práctico ni en lo programático, de una industrialización basada
en nociones de planificación. Desde ese punto de vista el juicio acerca del
éxito o fracaso de la pretensión industrialista del batllismo debería remitirse
a los modestos fines que seguramente cabe atribuirle.
Tercero y tratando de concluir (provisoriamente): Es efectivamente
cierto que buena parte del programa reformista del batllismo no se aplicó,
pero parece una conclusión demasiado fuerte derivar de esta constatación la
relativización del carácter esencialmente innovador del batllismo. Por lo menos
dos razones asisten a fundar esta reserva frente a la visión “relativista”: el
programa era efectivamente innovador y ello no cambia por su grado de
aplicación; en todos los aspectos del programa se concretaron innovaciones, en
algunos casos parciales o insuficientes y en otros fundamentales, dentro de lo
que cabe esperar de un movimiento que nunca se postuló como revolucionario o
rupturista sino reformista. En todo caso, subsiste la distancia entre el
programa y su aplicación, y este es un asunto de primer orden para los nuevos
abordajes del período. Derivar de allí la tesis del “acuerdo tácito” como un eje
interpretativo aplicable a todo el período batllista, anterior al explícito “alto”
68
de 1916, también parece una exageración. Lo más apropiado es seguir el
camino que ya se ha transitado para estudiar el “alto de Viera”: más que
centrarse en señalar el bloqueo del reformismo por sí mismo, buscar en la
sociedad, en la política y en la propia economía los frenos internos y externos
que mediatizaron la aplicación del programa auténticamente reformista del
batllismo.
ANEXO 1. POLÍTICA ECONÓMICA: ALGUNAS NOCIONES BÁSICAS
Siendo que la PE en el Uruguay batllista entre 1911 y 1930 constituye
parte sustantiva del objeto de estudio que aquí se aborda, es necesario
explicitar al comienzo qué entendemos por PE. Como planteara en la
introducción, es incluso problemático utilizar la categoría PE para el período
en cuestión, ya que es justamente la crisis internacional de los años 30 la
que ambienta buena parte de la reflexión académica y de la práctica
gubernativa en materia de PE. Hablar de PE anterior a 1930, con el
significado específico que hoy se adjudica a tal denominación, es en buena
parte un anacronismo que no tiene por qué invalidar el ejercicio, pero obliga
a tomar las precauciones propias del caso y hacer algunas aclaraciones. Si
nos conformamos con considerar como PE a la orientación y acción
69
económica de un gobierno, entonces ningún gobierno deja de tener una PE,
ya que nunca existió un estado liberal puro en la historia, en tanto todo
gobierno desarrolla algún grado de intervención respecto a la economía, por
mínimo que sea, e incluso puede señalarse que las orientaciones no
intervencionistas constituyen por sí mismas opciones de PE, no
correspondiendo hablar en tales casos de ausencia de PE sino de una
orientación liberal de la PE. De tal forma que, en esta acepción amplia del
término, puede estudiarse la PE anterior a la inflexión de 1930 35.
Lo que aquí me propongo es poner en claro cuatro aspectos relativos
al concepto de PE: ¿qué es?, ¿cuáles son los componentes y los tipos de
políticas?, ¿cuáles son los actores involucrados en el proceso de su
elaboración y aplicación?, y ¿cuál ha sido la evolución de las políticas
económicas en el mundo capitalista (identificando las etapas y los
fundamentos teóricos predominantes en cada momento)? Lo que sigue es
una exposición sintética de parte de estas cuestiones. Se trata de un
acercamiento sin pretensiones teóricas mayores; apenas una introducción a
los asuntos planteados con el fin utilitario de orientar el estudio del tema
de este trabajo.
Partiendo de un concepto amplio y más o menos intuitivo se trataría
de la acción económica del gobierno. Esto supone la existencia de ciertos
objetivos, de un programa económico y la definición de los instrumentos
adecuados para ejecutarlo. Pero también involucra un proceso complejo de
adaptación a las circunstancias políticas, sociales y económicas, internas y
35 En este sentido, puede señalarse algunos ejemplos históricos y referencias bibliográficas que dan cuenta del
uso del término y también del concepto antes de la depresión de los 30 y la adopción generalizada del
keynesianismo en Europa y América. La NEP (Nueva Política Económica) puesta en práctica en Rusia en
1921, aludía inequívocamente a la PE. Algunos años antes Rudolf Hilferding se había referido al estudio
científico de la PE en la introducción a su obra “El capital financiero” escrita en 1909 (Lichtensztejn 1977,
34).
70
externas, que condicionan las posibilidades que un gobierno tiene para
aplicar su programa económico. Esto significa que para investigar la política
económica en un período histórico se debe tender a las siguientes
dimensiones: las medidas efectivamente tomadas, las ideas que las
inspiraron, los objetivos propuestos, los instrumentos utilizados y los logros
alcanzados. En resumen, y como guía para la observación: ideas, objetivos,
medidas, aplicación y efectos.
Con la intención de precisar mejor el concepto en cuestión y a partir
de este primer intento de definición, veamos algunas formulaciones
realizadas por economistas estudiosos del tema. Para Jorge Notaro la
política económica es “la acción del Estado articulando instrumentos en
función de objetivos, respondiendo a determinadas condiciones para lograr
resultados en el proceso económico. El Estado, entonces, en su contexto,
utilizando ciertas variables económicas para incidir sobre otras”. (Notaro,
1984). En esta definición aparecen tres de los aspectos señalados en la
introducción como parte de nuestro objeto de estudio. La política económica
es: primero, la acción del Estado orientada a la intervención en el proceso
económico; segundo, de acuerdo a ciertos objetivos; y tercero, según sean
las condicionantes que emergen del contexto. O sea, objetivos y medidas
(instrumentos) económicas en relación, antes y durante su ejecución, con el
contexto (socio-político y económico, interno y externo).
Por mi parte agregaría que los objetivos y las medidas económicas de
un gobierno no dependen solamente del contexto, sino que también están en
relación con las concepciones más generales en las que se fundamenta la
acción gubernativa, en las ideas tanto económicas como generales. En este
sentido incluimos, en nuestro listado de puntos a considerar dentro del
71
estudio de la política económica del batllismo, también el modelo de país del
que el batllismo era portador. Este modelo de país es el fundamento del que
emerge el programa económico del batllismo. Asimismo, en el plano de las
ideas, agrego que la elaboración del programa económico está influida
también por el pensamiento económico de la época tanto local como
universal.
De tal forma que el estudio completo, si bien debe centrarse en la
política económica estrictamente dicha (que incluye el programa económico
con sus objetivos e instrumentos, y las medidas efectivamente tomadas),
también debe considerar el modelo de país y el pensamiento económico que
lo inspiran y fundamentan. Por último, debería incluirse el estudio de los
efectos de la política económica efectiva, en tanto los objetivos y los
instrumentos se van redefiniendo y ajustando sobre la marcha de acuerdo a
los resultados parciales obtenidos. En la medida en que el proceso de
elaboración y aplicación de la política económica es un proceso complejo que
supone una retroalimentación permanente, a través de la evaluación, entre la
ejecución y los resultados, el estudio de los efectos de las medidas
adoptadas no constituye un momento posterior del análisis históricoeconómico,
sino que debe considerarse como parte del estudio de la política
económica en el período observado. Reuniendo lo hasta aquí señalado, el
estudio de la PE incluye: modelo de país, ideas económicas, programa
económico (objetivos e instrumentos), medidas adoptadas y efectos de las
mismas.
La última frase de la cita de Notaro es importante por sus
implicaciones directas sobre el aspecto metodológico que aquí me preocupa,
en tanto proporciona pistas útiles para la definición de la manera en que se
72
debe llevar adelante la observación de la PE en el período que es objeto de
este estudio. La PE, expresa Notaro, puede reducirse a variables
económicas utilizadas por el Estado en cierto contexto con la intención de
influir sobre otras variables. Esta manera de presentar las cosas tiene
ventajas desde el punto de vista del análisis económico. La identificación de
las variables en juego permite construir modelos que organizan las
relaciones entre el conjunto de variables como sistemas. Estos modelos
económicos aportan a su vez nuevos elementos tanto para la interpretación
(descripción y explicación) como para la predicción del funcionamiento
económico, desde el punto de vista de los efectos esperados de ciertas
políticas económicas. Además, y esto es aun más importante para este
estudio histórico, permite focalizar la investigación hacia ciertas
dimensiones concretas, en la medida en que las variables son propiedades
observables cuyo comportamiento puede ser, por tanto, estudiado a partir
de su identificación.
Igualmente ilustrativo a los efectos del procedimiento de la
investigación es la explicitación que Notaro hace de los pasos a seguir en el
estudio de la política económica en un cierto período: “El punto de partida
será la caracterización de la política económica, presentando en forma
sistemática las acciones Estado, explicitando los objetivos perseguidos y su
prioridad, así como los instrumentos utilizados con determinada intensidad y
dirección. Una política económica tiene vigencia durante cierto tiempo y su
cambio se detecta por la observación de modificaciones en los elementos
significativos o en su articulación” (Notaro 1984, 9). Surge aquí un índice
claro del procedimiento de observación de la política económica. La
caracterización de la misma requiere identificar los siguientes elementos:
acciones del Estado, objetivos perseguidos, prioridades que los organizan,
73
instrumentos utilizados, intensidad y dirección de los mismos. La
periodización de la política económica requiere, por su parte, observar las
modificaciones de sus componentes principales, o de la manera en que los
mismos se interrelacionan. La identificación de cambios en alguno de estos
dos sentidos permite identificar etapas en relación con las políticas
económicas. En este caso, el período 1911-30 deberá ser confirmado como
un recorte temporal pertinente desde el punto de vista de la política
económica, así sujeto a una posible subperiodización.
Saliendo del concepto y definición operativa de la política económica,
paso a la consideración del segundo aspecto anunciado al comienzo de este
apartado (sus componentes y tipos). La política económica globalmente
considerada refiere a objetivos generales definidos por el gobierno para su
acción en el área económica y los instrumentos escogidos para alcanzarlos.
Según sean los objetivos y alcances de los mismos, es posible distinguir
distintos tipos de políticas económicas no necesariamente excluyentes
entre sí. En tal sentido, es posible encontrar definiciones de política
económica que se basan directamente en ciertos objetivos explícitos de la
misma. Así, por ejemplo, la economista francesa Isabelle Waquet define a la
política económica como “el conjunto de las medidas tomadas por el estado
para modificar la distribución de los recursos, regular la coyuntura y
redistribuir el ingreso nacional” (Waquet 1998, 41). En esta definición el
centro no lo constituye un conjunto en principio indeterminado de objetivos
y acciones económicas del Estado en cierto contexto, sino que son
concretamente las medidas orientadas a la consecución de tres metas
preestablecidas: distribución de recursos, regulación de la coyuntura y
redistribución del ingreso.
74
Los autores citados, a partir de sus respectivas definiciones de PE,
proponen criterios diversos para tipificarla. Waquet distingue tres tipos
según a cuál de los tres objetivos por ella establecidos como definitorios de
la PE apunten: las coyunturales (relativas al desempleo, la inflación y el
desequilibrio comercial externo), las redistributivas (referidas a las
desigualdades sociales) y las estructurales (relativas a apoyo a sectores
prioritarios, modificaciones duraderas en el reparto entre las áreas pública
y privada, y reglas de competencia) (Waquet 1998,41). Por su parte, Jorge
Notaro, basado en una definición de PE más amplia que la de Waquet, presta
atención a la articulación de ciertos objetivos (estabilización,
reestructuración) con ciertos instrumentos (intervencionistas o no). A
partir de esa combinación reconoce, en el período que aborda en su estudio
(1968-1984), diversas tipos de PE: intervencionistas estabilizadoras,
intervencionsitas reestructuradoras (Notaro 1984, 16-25).
Otro criterio clasificatorio, generalmente utilizado en los análisis de
PE, refiere a las áreas en las que la política económica opera, las que
también pueden ser vistas como los instrumentos priorizados para alcanzar
los objetivos36. De acuerdo con este criterio es posible distinguir diversas
políticas sectoriales, o instrumentos, que forman parte de la PE globalmente
considerada: cambiaria, fiscal, comercial, salarial, monetaria, crediticia,
arancelaria, etc. A su vez, cada una de ellas admite diversas modalidades
que configuran otros tantos tipos de políticas: devaluacionistas o
revaluacionistas (en el caso de la política cambiaria), inflacionistas o
deflacionistas, expansivas o restrictivas (en el caso de la monetaria),
36 Los “Informes de Coyuntura” producidos por el Instituto de Economía de la Universidad de la República
siguen este criterio en la presentación de sus análisis de la política económica.
75
progresivas o regresivas (en el caso de la tributaria), proteccionistas o
aperturistas (en el caso de la arancelaria), etc. Desde una óptica similar
pero más general, según el sector de la producción o de la economía a que
esté dirigida la acción estatal, suele desagregarse la política económica en
diversas políticas sectoriales: política industrial, política agraria, política
comercial y política financiera.
En lo que respecta al estudio de la política económica en el período
1911-1930, se trabajará en la definición de los tipos de políticas
identificables a lo largo del mismo. En esa búsqueda se recurrirá tanto al
criterio de clasificación de acuerdo a los objetivos, como a los instrumentos
y componentes involucrados, así como a la articulación de objetivos con
instrumentos. Ello supondrá la identificación previa de tales objetivos,
instrumentos y componentes y el estudio atento a sus combinaciones.
Paso ahora al tercer aspecto propuesto al comienzo (trámite de
elaboración y actores involucrados). En este punto se trata la problemática
relativa al proceso de elaboración de la política económica en tanto política
pública, fruto de un proceso político complejo del que toman parte múltiples
actores políticos y sociales, junto a agentes económicos y funcionarios
burocráticos. En definitiva, la política económica no se define sólo por sus
objetivos e instrumentos, sino que el propio proceso de su elaboración y
también de implementación condiciona tanto el resultado como los impactos.
Sobre esta problemática se ha señalado la importancia de observar, en sí
mismo, el proceso de elaboración e implementación de las políticas estatales
“desde la premisa de que la política pública no es la gran decisión
instantánea en la cúspide del estado, sino un proceso, una serie compleja de
decisiones, en la que se entremezclan las iniciativas de las organizaciones
76
sociales y las de las instancias gubernamentales [...]” (Aguilar Villanueva
1992, 10-11).
Se trata, pues, de incluir en el estudio de la PE no sólo la enumeración
de los objetivos y los instrumentos, junto con la consideración del modelo y
de las ideas, sino, también, la observación del trámite, o sea, del propio
proceso de elaboración así como de implementación. En la medida en que la
PE, e incluso el programa económico del gobierno, no es sólo fruto de sus
ideas e intenciones, sino que depende también del contexto interno y
externo, que impone condiciones, la observación del trámite de la misma es
relevante por cuanto permite identificar la influencia de dichas
constricciones de las circunstancias internas y externas. Entre otras cosas,
la ubicación precisa de los actores que intervienen en dicho trámite es un
aspecto más que se suma al estudio completo del tema. En la elaboración y
aplicación de las políticas no intervienen sólo los funcionarios políticos y
burocráticos. La complejidad de dicho proceso supone la participación
directa e indirecta de otros actores políticos, económicos y sociales,
nacionales y extranjeros (piénsese si no en los asuntos relativos a
financiamiento externo y la incidencia de los acreedores internacionales).
Por diversas vías, agentes económicos, grupos sociales organizados,
intereses políticos y burocráticos inciden en el trámite de elaboración,
aplicación y reelaboración de las políticas públicas; la política económica,
entre ellas.
El período que aquí se aborda es especialmente indicado para un
estudio de la PE atento al trámite de la misma y a los actores
involucrados. A partir de 1916 el Uruguay ingresa en una etapa signada
por un proceso político sumamente complejo, caracterizado por la
negociación, los pactos y los compromisos que articulan diversos
77
intereses políticos, económicos y sociales (en el anexo siguiente de este
informe se profundiza en la caracterización de dicho período). En este
marco el proceso de elaboración de políticas se vuelve también él
complejo y esto vale muy especialmente para la política económica. Es
por ello que cobra especial significación que el estudio de la política
económica en el período que abordamos, y especialmente partir de
1916, preste atención al trámite y a los actores involucrados en el
mismo.
Para completar los cuatro aspectos que pretende considerar este
apartado, veamos ahora cómo han evolucionado las políticas económicas en el
mundo. En esta investigación la mirada se centra en el Uruguay entre 1911 y
1930. Con la intención puesta en ubicar este período en una evolución
general, hagamos una sumaria reconstrucción, a manera de esquema, de las
etapas que es posible reconocer en la trayectoria de las políticas
económicas en el mundo capitalista. El reconocimiento de etapas en esta
evolución tiene una dimensión empírica, el comportamiento observable de los
gobiernos en materia económica, y una dimensión teórica, ya que toda
política económica se fundamenta en ciertos presupuestos de teoría
económica. La historia del pensamiento económico acompaña la historia de la
política económica (y viceversa) en un proceso mutuamente vinculado que
tiene que ver tanto con la reflexión científica como con la experiencia
práctica. Atendiendo a reunir en una misma periodización ambos elementos,
teoría y política económica, se puede identificar tres grandes etapas en el
mundo capitalista: la época del liberalismo, la fase keynesiana y la actual
época post-keynesiana o neoliberal. Estas tres denominaciones que aluden
inequívocamente a los marcos teóricos predominantes, tienen que ver, entre
otras muchas cosas, a diferentes modalidades de la relación Estadoeconomía,
estando estrechamente ligadas a la concepción global y al tipo de
políticas económicas concretamente aplicadas en cada uno de estos
78
períodos.
La primera etapa que abarca el período que va del abandono definitivo
del mercantilismo en el siglo XIX a la crisis de 1929, tiene en la doctrina
liberal su fundamento teórico. En el marco del análisis liberal clásico la
“política económica es inútil” (Waquet 1998, 42) y el Estado, que debe ser
un Estado mínimo, dedicado exclusivamente a sus funciones primarias, no
debe interferir en el mercado que tiende espontáneamente hacia el
equilibrio. La acción estatal sí se justifica siempre que sea necesaria para
romper las trabas al funcionamiento libre del mercado a que se aspira. Así
fue que las “reformas liberales” que diversos países procesaron en el siglo
XIX, paradójicamente supusieron un intervencionismo agudo del Estado,
recurriendo, incluso, a elevados niveles de violencia para romper las
resistencias sociales, por ejemplo campesina, frente a la implementación de
las mismas. El fin de esta época liberal tuvo varios anuncios. La crisis de
1873 supuso una reacción proteccionista generalizada; la gran guerra de
1914 significó un profundo sobresalto para el viejo orden liberal que tardará
aún en ser relevado pero que se verá sometido a variados cambios en la
accidentada década del veinte. La conferencia internacional de Génova en
1922 buscó establecer una política monetaria concertada a nivel
internacional, seguramente un anuncio del rol más decidido en materia
económica que los estados, aun los más liberales, deberían asumir en
tiempos de crisis. La crisis de 1929 y la depresión de los años treinta
pusieron punto final a la época del liberalismo.
La teoría keynesiana fue el marco teórico de políticas decididamente
intervencionistas en la economía. De la “inutilidad” pasamos a la época en que
predomina la concepción de que “la política económica es necesaria” (Waquet
79
1998, 43). Para salir de la depresión los estados nacionales recurren a una
batería de medidas de política económica que marcan la ruptura con la etapa
anterior. Al estado mínimo, juez y gendarme, lo sustituye, después de la
Segunda Guerra Mundial, el estado benefactor, fuertemente
intervencionista en la economía y en la sociedad. El reino del keynesianismo
y del estado benefactor coincidirán con la “edad de oro” (Hobsbawm 1995,
260-289) del capitalismo. Los treinta años que van de 1945 a 1975 fueron
de acelerado crecimiento económico.
Esta fase expansiva del capitalismo se agotaría en los setenta y su fin
ambientaría, a su vez, un nuevo viraje en la historia de la política económica.
En 1971 la decisión del gobierno norteamericano de decretar la
inconvertibilidad del dólar, así como su devaluación, ponía fin a una de las
bases fundamentales del sistema monetario internacional nacido en la
conferencia de Bretton Woods en 1944. Ese sistema que llegaba a su fin
había constituido la base de estabilidad y previsibilidad monetaria sobre la
que se había producido la recuperación y luego el crecimiento acelerado del
comercio mundial. En 1973, la decisión de incrementar el precio del petróleo
por parte de los países miembros de la OPEP, alteró gravemente los costos
de producción de las industrias, redujo la tasa de ganancia y retrajo la
inversión privada dando lugar a una crisis capitalista de marcada
significación. Estas dos crisis, la del dólar y la del petróleo, fueron las
manifestaciones más visibles y ruidosas de un conjunto de transformaciones
profundas en el patrón de desarrollo capitalista. Ese patrón que llegaba a su
fin había estado en la base del crecimiento económico acelerado de las
economías capitalistas desarrolladas, e incluso de algunas de las áreas
periféricas, en la segunda posguerra. Las crisis de los años setenta y
ochenta ambientaron el predominio del pensamiento neoliberal, que en ancas
80
de la nueva derecha triunfante en algunos países del mundo desarrollado y
de los organismos financieros internacionales, inspiró una nueva época en
materia de PE. Las relaciones Estado-economía-sociedad afrontarán un
momento de redefinición, en el contexto de la “reforma del Estado” que en
sus versiones más radicalmente neoliberales es puro desmontaje del Estado
intervencionista y en otras más moderadas refiere a su reformulación. Al
igual que la depresión de los años treinta configuró el ambiente propicio
para que el pensamiento keynesiano preexistente diera lugar a las políticas
keynesianas, la crisis capitalista de los setenta constituyó el entorno en el
que las ideas neoliberales, también previas a la crisis, inspirasen la
redefinición de las políticas económicas hacia políticas neoliberales de
reestructuración que se generalizarían en los ochenta y noventa.
Visto este panorama general, lo que interesa a los fines de nuestro
trabajo es ubicar la política económica batllista en esta evolución de las
políticas económicas a nivel internacional. Por su ubicación cronológica,
corresponde a la fase final de la época liberal, cuando diversas conmociones
(Primera Guerra Mundial, revolución rusa, crisis europea de posguerra)
fueron pautando la crisis del viejo orden liberal decimonónico. Es evidente
que el batllismo exhibe en sus notas esenciales, sobre todo a partir de 1911,
un marcado intervencionismo y estatismo tanto en materia económica como
social, que se corresponde no ya con los fundamentos propios de la época
liberal, sino, más bien, con las políticas desplegadas en Europa occidental en
los años veinte frente a la crisis de posguerra, verdaderas anticipaciones de
las políticas económicas decididamente intervencionistas que inspiradas, en
diversos grados, en el modelo keynesiano se desarrollaron allí y en Estados
Unidos en la época de la depresión posterior a la crisis de 1929. Hay aquí
una perspectiva interesante de análisis, referida a la ubicación del
81
fenómeno batllista, desde el punto de vista de política económica, en el
contexto internacional y en la evolución general de la política económica37.
Esto está a su vez vinculado al tema de las ideas, de las fuentes de
inspiración teórica que, en combinación con el “modelo de país”,
fundamentaban el programa económico del batllismo. En particular en el
punto 4 de este informe se comienza a avanzar en el estudio del
pensamiento económico de la época en Uruguay.
37 Asimismo, este tema se puede vincular a la frecuentemente invocada condición de “país nuevo” por
tardíamente ingresado al mercado mundial y por ello rezagado en su desarrollo capitalista. Este atraso
relativo, referido evidentemente a la condición desarrollada de las economías europeas y norteamericana,
fue tempranamente esgrimido como fundamento del necesario abandono del liberalismo prescindente y el
impulso del protagonismo estatal en la conducción económica como único camino para ponerse a tiro de
las ricas economías de los países viejos.
82
ANEXO 2. EL BATLLISMO Y SUS ETAPAS
Los autores de la “Historia económica del Uruguay” (Millot y Bertino
1991 y 1996) escogieron el año 1911 como punto de inflexión para iniciar el
estudio del período batllista. Este recorte temporal se fundamentó en la
convicción de que el acceso del batllismo al gobierno en 1903 no supuso en sí
mismo un cambio trascendente desde el punto de vista de la conducción
económica del país, más allá de sus implicancias estrictamente políticas. La
misma se habría inscrito, en esencia, dentro de las prácticas liberales
predominantes en el siglo XIX. No habría sido sino hasta 1911, cuando el
batllismo comenzó a desplegar una política decididamente intervencionista y
reformista, que se operó una inflexión que amerita la consideración de un
nuevo período para la historia económica con la suficiente especificidad
como para ser estudiado por separado.
Con respecto a la elección de 1930 como año de cierre del período de
estudio, cabe señalar que a partir de entonces se verifica un claro viraje en
la PE. Luego de más de una década de aletargamiento del desempeño
reformista, la alianza del Batllismo (que pronto se denominaría “neto” para
83
distinguirse de los “terristas”) y el Nacionalismo Independiente
(antiherrerista) generó las bases políticas que permitieron la formulación y
aplicación de una batería de medidas en respuesta ante la crítica situación
del sector externo de la economía que se arrastraba desde los últimos años
veinte. Desde 1931 el Consejo Nacional de Administración, en cuyo seno
opera la alianza política antes mencionada, será la usina impulsora de un
conjunto de orientaciones económicas constitutivas de una nueva política
económica de signo intervencionista y reformista.
Existen otras periodizaciones. El tratamiento de nuestro objeto de
estudio en su dimensión de proceso histórico que, como tal, involucra
distintas etapas, es lo que conduce a la necesidad de subperiodizar el
período batllista que se estudia, atendiendo a las continuidades, pero
también, y fundamentalmente, a los puntos de inflexión. A partir del
reconocimiento de esos momentos de cambio, es que se puede delimitar
etapas diversas dentro de un mismo período. Existen varias y diversas
formulaciones al respecto para el caso del batllismo.
La historiografía uruguaya no maneja un único criterio de
periodización para lo que usualmente se denomina “período batllista”, en
referencia a las tres primeras décadas del siglo XX. Las diferencias tienen
que ver tanto con la subperiodización interna de este período como con los
propios límites temporales del mismo. El ejercicio de periodización supone
identificar puntos de inflexión relevantes que, a juicio del investigador,
ameritan la distinción de etapas o subetapas diferenciables . Se trata de un
ejercicio de quien investiga, no surge espontáneamente de la realidad; esos
puntos de inflexión deben ser definidos por el estudioso. Esto lleva a que el
tema de la periodización, para cualquier período histórico, sea en sí mismo
un problema a resolver.
84
En el caso concreto del batllismo, se han propuesto distintas
periodizaciones según se centre la mirada en el proceso político o en el
proceso económico, con variantes a su vez en cada uno de ellos. Una
periodización centrada en los aspectos políticos divide el “período batllista”
o el “reformismo batllista” en dos etapas: el “primer batllismo” entre 1903 y
1916, y el período de la “república conservadora” entre 1916 y 1933 con el
“alto de Viera” en 1916 como punto fundamental de inflexión (Caetano y Rilla
1994). Aun compartiendo la misma periodización anterior para la evolución
política, al considerar específicamente la evolución económica, Benjamín
Nahum distingue dos grandes períodos que divergen con los anteriores: de
“expansión y auge” entre 1905 y 1920, y de “recuperación y crisis” entre
1920 y 1930. Estos dos momentos quedan delimitados a partir de los
siguientes puntos de inflexión: el inicio de la producción frigorífica nacional,
la crisis de posguerra y el impacto de la crisis mundial de 1929 (Nahum
1975, 1995, 1999).
También desde un enfoque atento al proceso económico, pero
concebido desde una dimensión más teórica, de corte modelística, Mario
Bucheli (ANE 1984) ha propuesto una periodización que incluye, pero
transciende ampliamente, el período batllista: la etapa de predominio del
“modelo de desarrollo hacia fuera” de 1830 a 1914, la “etapa de transición”
de 1914 a 1931 y la etapa de predominio del “modelo desarrollo hacia
adentro” de 1931 a 1974. Bucheli fundamenta esta periodización en los
conocidos modelos interpretativos cepalinos para identificar dos grandes
períodos separados por una interfase de transición que va del abandono del
patrón oro en 1914 a la adopción de las primeras medidas anticíclicas en
1931. De esta forma, el período batllista quedaría dividido entre el primer
85
modelo y la etapa de transición hacia el segundo. José Claudio Williman
(Williman 1994), por su parte, ha aceptado esta periodización modélica,
aunque corriendo el inicio del período de transición hacia 1911 con el
comienzo de la política más claramente intervencionista de la segunda
presidencia de José Batlle y Ordóñez. Ese mismo año (1911) es el punto de
inflexión escogido por Magdalena Bertino y Julio Millot (Bertino y Millot
1996), quienes consideran que es a partir de entonces que se despliega la
política reformista del batllismo.
Una revisión y discusión completa de este problema de la
periodización de la etapa batllista de la historia del Uruguay, así como de
todas las soluciones que diversos investigadores (historiadores,
economistas, sociólogos y más recientemente politólogos) han aportado al
tema desde sus variadas ópticas, insumiría un buen tiempo y dedicación y
excedería largamente el objeto de este informe. En lo que resta de este
apartado me limitaré a resumir los argumentos principales que se han dado
como fundamento de la subperiodización actualmente más utilizada entre
los historiadores: la que divide al período batllista en dos etapas definidas a
partir del “alto de Viera” de 1916. Dicho suceso inauguraría un subperíodo
denominado y caracterizado como “república conservadora” (1916-1929),
diferenciado del primer subperíodo que ha pasado a denominarse “primer
batllismo” (1903-1916). La “república conservadora” terminaría hacia 1928-
29 con la emergencia de lo que Raúl Jacob ha denominado “segundo impulso
batllista”.
Como se señaló anteriormente otro ha sido el criterio de
subperiodización adoptado por Bertino y Millot para la obra en que este
trabajo se inscribe, por lo que la consideración de la formulación y
86
fundamentos de la antes mencionada es de interés a efectos de contrastar
con los resultados de esta investigación. Pasemos, pues, al repaso sumario
de dichos argumentos. En lo referente a la forma de presentación de los
mismos he optado deliberadamente por exponerlos mediante algunas citas
directas de los autores que las formulan en lugar de hacerlo indirectamente
a través de mi comentario. Mi tarea ha consistido, así, únicamente en
relevar las opiniones, ordenarlas y presentarlas, atendiendo a cubrir los
matices constatados entre diversos autores y a reconstruir el itinerario que
los conceptos de “primer batllismo” y “república conservadora” han seguido
en nuestro medio.
José Pedro Barrán sintetizó el cambio interpretativo que esta
periodización ha introducido en los siguientes términos: “[...] los análisis
históricos sobre la vida política nacional han supuesto, por lo general, que el
período batllista abarcaba las tres primeras décadas del siglo XX y han
considerado 1916 simplemente como un hito político que no alcanzó a
cuestionar en su esencia la hegemonía del batllismo. El análisis pionero del
historiador sueco Goran Lindhal en 1960, ya permitió percibir las grietas de
este enfoque. Caetano sugiere cortes cronológicos más acordes con la
riqueza del acontecer. El período batllista (1903-1933) debe pluralizarse:
hay un primer impulso (1903-1916) seguido de una «república conservadora»
(1916-28 ó 29) y ésta de un «segundo impulso reformista», según precisa
expresión que Raúl Jacob acuñó en 1982” (Barrán, “Prólogo” en Caetano
1992, 10).
En verdad, el recorrido historiográfico al que alude Barrán tiene
algunos mojones intermedios fundamentales entre Lindhal 1960 y Caetano
87
1992, de los que el propio Barrán junto a Nahum son los artífices
principales. Repasando brevemente el itinerario de esta “nueva”
periodización de las primeras décadas del siglo XX uruguayo, su origen se
puede ubicar en la reinterpretación del “alto de Viera”38. Es la evaluación
del significado de la derrota electoral del batllismo en las elecciones de
convencionales de julio de 1916 y del subsiguiente “alto” lo que lleva a
considerar ese hecho como la bisagra entre dos etapas o subetapas
diferenciadas. Esta interpretación del “alto de Viera” fue expuesta en 1975
por Benjamín Nahum, caracterizándolo como “un notorio viraje de la política
gubernamental en materia económica y social buscando el apoyo de las
fuerzas conservadoras del país [...]” (Nahum 1975, 78-79). Al asignar una
denominación para esta nueva etapa y caracterizarla en sus claves
fundamentales, Nahum habla de “la política de compromiso”, limitándola al
tramo 1919-1930 y describiéndola como un fenómeno esencialmente político
de transacciones que suponían mediatizaciones programáticas entre el
batllismo y los demás grupos colorados y entre blancos y colorados (Nahum
1975, 100).
Algunos años después de esta resignificación del “alto de Viera”, el
mismo Benjamín Nahum, en coautoría con José Pedro Barrán, introduce el
concepto de “república conservadora”39 para denominar al período posterior
38 El origen de la denominación “alto de Viera” proviene de las palabras utilizadas por Feliciano Viera,
entonces Presidente de la República, en su mensaje a la Convención Nacional del Partido Colorado
(12/08/16): “Las avanzadas leyes económicas y sociales sancionadas durante los últimos períodos
legislativos han alarmado a muchos correligionarios y son ellos los que nos han negado su concurso en
las elecciones del 30. Bien, señores, no avancemos más en materia de legislación social y económica;
conciliemos el capital con el obrero. Hemos marchado bastante aprisa; hagamos un alto en la jornada.
No patrocinemos nuevas leyes de esa índole y aun paralicemos aquellas que están en tramitación en el
cuerpo legislativo, o por lo menos si se sancionan que sea con el acuerdo de las partes interesadas ...”
(Nahum 1975, 79). (Subrayado del autor).
39 A propósito del uso historiográfico de la expresión “república conservadora”, Barrán señala (Caetano
1992, 7) que no se trata de una originalidad uruguaya: la historiografía argentina ha denominado “república
conservadora” al período comprendido entre 1880 y 1916, aunque en ese caso la dimensión política del
concepto es exactamente contraria a la que se le ha dado para el caso uruguayo: la república conservadora
88
al “alto”. A propósito de las consecuencias del “alto de Viera” ambos autores
señalaban entonces que “Luego del virulento reformismo que el Uruguay
conoció entre el 1º de marzo de 1911 y el 30 de julio de 1916, comenzó a
vivir su primera experiencia de república conservadora a partir de la
formulación del «alto» el 2 de agosto sobre todo de los ministerios [...] de
setiembre y noviembre de 1916 [...]” (Barrán y Nahum 1987, 112). Esta
“república conservadora” se define en una doble y paradójica clave política y
económico-social: el freno del reformismo económico y social y la
consolidación y profundización de la democracia política que desde entonces
se volverían señas perdurables: “Así, a la república reformista sucedió la
república democrática y conservadora. En este sentido, 1916 fue el fin del
sueño radical [...] ni el reformismo social ni la consolidación de la democracia
política pasaron en vano [...] se transformaron en las nuevas líneas de larga
duración de la historia del país en el siglo XX [...]” (Barrán y Nahum 1987,
125-126).
Unos años después, Gerardo Caetano retoma estos señalamientos de
Barrán y Nahum y profundiza en el estudio específico del fenómeno
denominado y caracterizado como “república conservadora”: “[...] a partir de
1916 se abrió en el país un período signado por dos fenómenos de gran
significación: la implantación honda de la democracia política y la
consolidación del bloqueo al impulso reformista del primer batllismo [...] la
democracia política se consagraba en el país con el costo del freno a la
democracia social [...]”. Caetano fue un poco más allá al sostener que el
cambio que se ha producido tiene tal relevancia que es incluso discutible la
argentina lo es por su carácter oligárquico en materia política y su final en 1916 está asociado a la ruptura del
orden político excluyente con la democratización que se opera a partir del ascenso del radicalismo al poder
con Hipólito Yrigoyen a la cabeza. Este señalamiento de Barrán es conceptualmente coincidente con la
caracterización que Tulio Halperín (1986, 360-366) hace del período de “madurez del orden oligárquico” en
referencia a esta etapa de la historia argentina.
89
validez de incluir dentro de la “época batllista” la época posterior a 1916 y
propone denominar “época vierista” al período 1919-1925 (Caetano 1992, 11-
15).
En resumen, como puede observarse a través del recorrido
historiográfico que he intentado reconstruir, más allá de las denominaciones
utilizadas, a la hora de caracterizar la nueva etapa todas las obras
mencionadas se mueven dentro de un mismo marco conceptual: la idea de
que hacia 1916 se abre una nueva etapa dentro del período batllista,
resultante del “alto de Viera” y caracterizada por un doble fenómeno
político y económico-social (freno reformista e impulso democratizador). La
noción de “república conservadora” introducida por Barrán y Nahum en 1987
y desarrollada luego por Caetano, da cuenta de la identificación de ese
momento diferente del “primer batllismo”. Caetano insinúa un
cuestionamiento a la pertinencia de denominar a todo el período 1903-1933
como “batllista”, pero en los hechos no la abandona40.
En el marco de esta investigación se tendrá en consideración esta
problemática de la periodización y eventualmente se podrá aportar nuevos
elementos para la mejor resolución de la misma. El punto de comienzo de
este estudio es 1911, por lo que estamos relativamente impedidos de
considerar en toda su extensión el período que es objeto de las reflexiones
citadas; en todo caso, esta indagatoria permitirá evaluar con nuevos
elementos el viraje de 1916, la pertinencia de caracterizar un período
“conservador” a partir de ese año, así como de un rebrote “reformista”
hacia el final de la década del 20, desde el ángulo específico con que aquí se
40 En su obra conjunta con José Rilla, “Historia contemporánea del Uruguay” aparecida más tarde, todo el
período 1903-1933 es denominado “reformismo batllista” aun cuando se distingue entre el “primer batllismo”
y la “república conservadora”.
90
estudia el período, el de la evolución económica.
ANEXO 3. EDUARDO ACEVEDO Y MARTÍN C. MARTÍNEZ
Eduardo Acevedo Vázquez (1857-1948) tuvo un papel relativamente
destacado en la conducción económica en el período, siendo convocado en
varias oportunidades para ponerse a la cabeza de nuevos emprendimientos:
integrante de la primera Comisión Financiera del puerto de Montevideo en
1901 y de nuevo en 1913; primer ministro de Industrias, Ganadería y
Agricultura entre 1911 y 1913; Director del Banco de la República –BROU–
desde 1915; primer Presidente de la Administración Nacional de Combustibles
Alcohol y Portland –ANCAP– entre 1931 y 1933. Además desarrolló una amplia
actividad educativa (académica e institucional), sobre todo universitaria:
Profesor en la Cátedra de Economía Política y Finanzas de la Facultad de
Derecho entre 1888 y 1907 cuyas clases recopiladas y revisadas se publicaron
como libro en 1930 bajo el título “Economía política y finanzas”; Rector de la
Universidad de la República entre 1904 y 1907; primer Presidente del Consejo
de Enseñanza Primaria y Normal desde 1924. Tuvo también una profusa
actuación periodística: redactor de “La Razón” y “El Siglo” desde 1887;
91
director de “El Siglo” entre 1889 y 1900 y entre 1914 y1915; director de “El
Tiempo” entre 1905 y 1907. Su producción bibliográfica relacionada completa
o parcialmente a temas económicos incluye: “Anales Históricos del Uruguay”
(1933-36), “Notas y apuntes. Contribución al estudio de la historia económica
y financiera de la República Oriental del Uruguay” (2 tomos, 1903), “Notas
editoriales de El Siglo y La Razón” (10 tomos), “Economía política y finanzas”
(1930), “En el Ministerio de Industrias” (proemio de mensajes al parlamento),
“Temas de legislación obrera y financiera” (2 tomos, 1915), “Construcción del
puerto de Montevideo” (?), “Grandes aspiraciones nacionales” (?), “Programa
de un tratado de libre cambio panamericano” (1917).
Martín C. Martínez (1859-1946) desarrolló actividad académica
universitaria, pero su trayectoria luce especialmente en la arena política
partidaria y de gobierno. En 1881 recibió el título de Doctor en
Jurisprudencia, mostrando, desde entonces, las que serían las dos
preocupaciones fundamentales de su quehacer y reflexión: el derecho y la
política, por un lado, y los asuntos económicos, por otro: al recibirse de
abogado su tesis versó sobre “la teoría evolutiva del valor de la tierra”. Desde
1882 ocupó la cátedra de Derecho Natural y más tarde la de Derecho
Internacional Público. Los asuntos jurídico-políticos y los económicos
compartían sus preocupaciones fundamentales. En el área jurídica y política
fue un reconocido experto y negociador: portavoz principal del Partido
Nacional en la Convención Nacional Constituyente de 1916, integró el “grupo de
los ocho” donde se gestó el acuerdo batllista-nacionalista para la primera
reforma constitucional, siendo uno de los artífices de la reformulación
institucional de 1917. En materia económica fue por larguísimos años el
experto económico entre los políticos nacionalistas. Cualquier rápida mirada a
las actas de los debates parlamentarios que recojan discusiones sobre temas
92
económicos y financieros, muestra al lector no sólo su amplia formación y
actualizada información nacional e internacional, sino también el respeto que
sus pares, tanto blancos como colorados, le tenían en esa materia. Su
trayectoria político-partidaria se inició en 1890 cuando se integró al Partido
Constitucional hasta su disolución. Hacia 1894 participó de la fundación de la
Unión Cívica. Fue en filas blancas donde desarrolló la mayor parte de su
militancia partidaria, a partir de su integración al Partido Nacional en 1906.
Cuando en 1930 se produce la ruptura entre el Herrerismo y el Nacionalismo
Independiente, forma parte de esta última corriente. Desde 1932 no
desarrolló actividad política hasta que en 1942 fue el candidato presidencial
del Partido Nacional Independiente. Su gestión de gobierno, tanto a nivel
legislativo como ejecutivo, fue amplia: en 1898 participa del Consejo de
Estado instalado en forma provisoria luego del golpe de Juan Lindolfo
Cuestas; ese mismo año inicia su actividad parlamentaria, al resultar electo
diputado por Salto; en 1903 José Batlle y Ordóñez lo designa como ministro
de Hacienda, cargo al que renunciará en 1904 a raíz de las circunstancias
políticas que rodean la revolución saravista de aquel año; en 1905 es designado
diputado por Minas; en 1914 vuelve a la cámara de diputados; en 1916 es
electo constituyente; el mismo año, el Presidente Feliciano Viera lo designa
ministro de Hacienda, cargo que ocupó por muy poco tiempo; en 1917 senador
por Cerro Largo; en 1918 senador por Florida; entre 1919 y 1921 integra el
Consejo Nacional de Administración; entre 1921 y 1925 senador por Florida;
en 1925 vuelve a integrar el Consejo Nacional de Administración. Aunque su
participación en los debates económicos de la época fue activísima, parece que
su pensamiento debería rastrearse fundamentalmente a través de la prensa y
las actas parlamentarias, ya que su prolífica intervención no se ve reflejada en
su producción bibliográfica sobre temas económicos, la cual se limita a “La
teoría evolutiva del valor de la tierra” (tesis doctoral, 1890) y “La renta
93
territorial” (1918).
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98
EL INTERVENCIONISMO BATLLISTA:
ESTATISMO Y REGULACIÓN
EN URUGUAY (1900-1930)
Jaime Yaffé
Mayo de 2001
DT 1/01
99
Facultad de Ciencias Económicas y de Administración
Universidad de la República
EL INTERVENCIONISMO BATLLISTA:
ESTATISMO Y REGULACION EN URUGUAY
(1900-1930) *
* Este trabajo fue realizado en el marco del Area de Historia Económica del Instituto de Economía. Una
versión anterior del texto, con el título “El periplo del intervencionismo: estado y economía en Uruguay
(1900-1930)”, fue presentado como ponencia en las XVII Jornadas de Historia Económica, organizadas
por la Asociación Argentina de Historia Económica, Facultad de Ciencias Económicas de la Universidad
Nacional de Tucumán, Tucumán, 21 al 22 de setiembre del 2000, Simposio 14: Estado y mercados: entre
el liberalismo y el intervencionismo. Una versión abreviada fue presentada y discutida en las V Jornadas
Internas de Investigación, organizadas por la Asociación Uruguaya de Historia Económica, Montevideo –
Uruguay, 11 al 13 de julio de 2000. Magadalena Bertino, Benjamín Nahum y Jorge Notaro tuvieron la
amabilidad de leer la versión anterior e hicieron comentarios que ayudaron a mejorar el resultado final
que se plasma en este documento de trabajo, cuyo contenido corre bajo mi responsabilidad.
100
Jaime Yaffé **
yaffe@iecon.ccee.edu.uy
INSTITUTO DE ECONOMÍA
FACULTAD DE CIENCIAS ECONÓMICAS Y DE ADMINISTRACIÓN
UNIVERSIDAD DE LA REPÚBLICA
INDICE
** Profesor de Historia (Instituto de Profesores Artigas) y Licenciado en Ciencia Política (Facultad de
Ciencias Sociales). Profesor de Enseñanza Secundaria y de la Universidad de la República. Docente e
Investigador del Instituto de Ciencia Política (Facultad de Ciencias Sociales) y del Instituto de Economía
(Facultad de Ciencias Económicas y de Administración), Universidad de la República.
101
Introducción ......................................................................................................................
......4
Modernización, batllismo y
Estado.........................................................................................5
El crecimiento del sector público:
las empresas públicas y la Adminisración
Central................................................................12
La regulación de los
mercados.............................................................................................. 15
Conclusión: batllismo, estatismo y
regulación..................................................................... 21
Bibliografía y
fuentes.............................................................................................................25
102
Introducción
Este trabajo se propone describir el itinerario de la creciente
intervención estatal en la economía uruguaya durante las tres primeras
décadas del siglo XX. Es un consenso en la historiografía uruguaya
contemporánea, que la expansión de las atribuciones económicas y sociales del
Estado uruguayo comenzó a fines del siglo XIX, y tuvo un momento de
eclosión durante el período de predominio político del batllismo (1903-1933).
Sin embargo, los trabajos que han abordado el estudio de ese creciente
intervencionismo no han discriminado sus facetas estatistas y regulatorias.
Por ello no han puesto atención al hecho de que la expansión del
intervencionismo durante el período batllista se asoció principalmente a la
construcción del Estado empresario mientras que las atribuciones regulatorias
del Estado casi no se desarrollaron antes de 1930.41
A través de la revisión de la producción bibliográfica sobre el período y
la consulta directa de la legislación económica y su trámite parlamentario en
algunos temas y momentos seleccionados, se reconstruye el itinerario del
intervencionismo atendiendo simultáneamente a la evolución de las dos facetas
señaladas: el estatismo y la regulación. La hipótesis que orienta el trabajo es
que si bien el intervencionismo se concretó efectivamente en el avance del
41 En los años treinta, en el contexto de depresión internacional que siguió a la crisis de 1929, el Estado
uruguayo, como muchos otros en Europa y América, desplegó un amplio repertorio de instrumentos
regulatorios que se ampliarán aún más en las dos décadas siguientes.
103
Estado como productor y gestor directo de bienes y servicios, dando lugar a
la emergencia de un verdadero Estado empresario y social, no sucedió lo
mismo en cuanto a sus atribuciones regulatorias de la actividad privada y los
mercados en general, donde, comparativamente con el aspecto anterior, el
Estado uruguayo no avanzó de la misma forma, excepto en el caso del mercado
laboral.
En el texto que sigue se desarrolla un análisis de ambos aspectos. En
primera instancia se describe el proceso de construcción del sector público de
la economía, de creación de empresas y organismos estatales, a través de los
cuales el Estado uruguayo fue asumiendo directamente un conjunto
significativo de atribuciones económicas. Luego se analiza el aspecto
regulatorio, identificando a través de la legislación y la política económica de
la época los avances o inhibiciones del Estado en la regulación de los mercados.
Modernización, batllismo y Estado
Al buscar los orígenes de la constitución del Estado uruguayo como
Estado empresario y social, es casi inevitable dirigir la mirada, hacia la
época del primer batllismo (1903-1916)42. Efectivamente ese momento es el
de lanzamiento e implantación de las bases de dicha modalidad estatal en
Uruguay. Sin embargo, el primer batllismo no debe ser visto como un clavel
del aire, que se posó en el sistema político y en la sociedad uruguayas sin
tener raíces ya desarrolladas en esos terrenos. Por el contrario, este
momento de eclosión reconoce un proceso de germinación previa. El Estado
batllista supuso una innovación del tipo de Estado y de relaciones Estado-
42 El fenómeno conocido como primer batllismo finaliza en 1916 produciéndose a partir del alto de Viera de
ese año un notorio cambio en la orientación de las políticas públicas. Sin embargo, los años veinte no
significaron un retroceso sino la confirmación del modelo de Estado intervencionista. Por ello corresponde
extender el período considerado a toda la época batllista (1903-1933).
104
economía-sociedad, pero significó también la continuidad de procesos ya
desatados en las últimas décadas del siglo XIX.
El momento batllista de modernización del Uruguay, una de cuyas
facetas principales fue el desarrollo de un Estado social y empresario, tiene
fundamentos decimonónicos. El batllismo del siglo XX constituyó una
segunda fase modernizadora precedida de una primera ocurrida en el
último cuarto del siglo XIX. En este sentido, la primera y la segunda
modernización pueden considerarse dos fases sucesivas y vinculadas de un
mismo proceso, aunque las claves políticas y económico-sociales son
diferentes en cada uno de los dos momentos. Y también difieren ambos
momentos de la modernización en la pauta de relación entre sus facetas
económico-social y política. 43
La relación entre modernización política y modernización económicosocial
en las dos fases revela una diferencia básica desde la perspectiva de
la modalidad predominante de relación Estado-economía. La primera fase de
la modernización, en particular bajo el militarismo (1876-1886), respondió
básicamente a una orientación liberal: el Estado se centralizó e
institucionalizó, (casi) monopolizó el ejercicio legítimo de la violencia física,
garantizó la propiedad privada, estableció el marco jurídico legal, montó el
andamiaje administrativo nacional, desarrolló el control ideológico de la
sociedad (escuela pública). La segunda estuvo pautada, en particular desde
1911, por una pujante expansión de los roles económicos y sociales del
Estado. Con los antecedentes y fundamentos heredados del civilismo (1886-
43 En un trabajo anterior (Yaffé 2000 b) he desarrollado con mayor detenimiento la caracterización de las dos
fases de la modernización y la comparación entre ambas con especial atención a las diferentes pautas de
relación entre los procesos económico-sociales y los político-institucionales, los cuales aquí quedan apenas
señalados en el párrafo que sigue.
105
1903), la modernización batllista supuso una notable alteración de la pauta
liberal predominante en la modernización del siglo XIX. El intervencionismo
se expandió bajo la modalidad estatista: el Estado montó un conjunto de
empresas públicas que controlaron sectores clave de la economía nacional
(transportes, crédito, seguros, electricidad, agua y gas). En 1930, al cumplir
Uruguay su primer centenario como Estado independiente, el sector público
de la economía ocupaba un lugar y desempeñaba un rol en la estructura
económica nacional notablemente diferentes respecto a los que tenía al
iniciarse el siglo XX.
Con los gobiernos civilistas del último tramo del siglo XIX, la
expansión del Estado hacia funciones de tipo secundario ya insinuada bajo el
militarismo se amplía y asume una notoriedad que habilita a considerar este
período como el antecedente más firme de la fase batllista del desarrollo
del Estado uruguayo en sus dimensiones sociales y económicas. La crisis
económica de 1890 estimuló la reflexión acerca de la condición dependiente
y precaria de la estructura económica nacional, dando lugar a un conjunto de
diagnósticos y proyecciones que navegaron en un clima general de conciencia
en el mundo intelectual y político acerca de la necesidad de un mayor
protagonismo del Estado como elemento central en cualquier plan de
superación de la crisis y de desarrollo económico de más larga proyección.
La conciencia de la crisis y de la necesidad de redimensionar el rol del
Estado como elemento imprescindible para sortear el escollo coyuntural y
quedar mejor guarecidos para el futuro introduciendo modificaciones a la
estructura económica no se limitaron al plano de la reflexión. Además de
impregnar el clima intelectual de la época esta idea se concretó en diversas
iniciativas que terminaron en la asunción por parte del Estado de un conjunto
106
de actividades económicas: la construcción y administración del puerto de
Montevideo, la generación y distribución de energía eléctrica en la capital
del país, la fundación del Banco de la República, entre otras iniciativas 44.
Como resultado de estas acciones, el siglo XIX llegaba a su fin con un
Estado uruguayo que ya se desempeñaba como agente económico en algunas
áreas clave de la aún precaria estructura económica nacional: finanzas y
crédito, comercio, generación de energía. Al mismo tiempo ese Estado ya
tenía también desarrollada una de las bases fundamentales de todo estado
social: contaba con un aparato educativo de cobertura universal para el nivel
primario con dos décadas de acumulación y crecimiento.
¿Cuál fue entonces el lugar y el rol del primer batllismo (1903-1916) que
el sentido común de los uruguayos, alimentado a lo largo del ciclo de enseñanza
escolar y liceal, tiende persistentemente a identificar como un momento casi
rupturista y a la vez fundacional del Uruguay moderno y del Estado
empresario y social? Con él, la expansión del Estado encontró un momento de
culminación en el proceso que vengo describiendo. El Estado intervencionista
en lo económico y lo social no germinó con José Batlle y Ordóñez pero sí se
afirmó y expandió bajo sus gobiernos. El aporte específico de este primer
batllismo fue el de profundizar ese intervencionismo ya existente y darle una
orientación preferencial hacia los sectores populares urbanos de aquel
Uruguay de principios de siglo. Con el batllismo no nació el Estado
intervencionista sino el Estado deliberadamente interventor y popular (Barrán
44 En 1890 se produjo la quiebra del Banco Nacional en el marco de la grave crisis económica y financiera
que estalló aquel año. El Estado pasó a administrar la sección hipotecaria del mismo, que luego sería
transferida a sus accionistas constituyéndose el Banco Hipotecario, mientras que su sección comercial fue
liquidada. En 1896 fue fundado el Banco de la República Oriental del Uruguay originalmente concebido
como empresa mixta cuyo capital se integraría en partes iguales por el Estado y por el capital privado
nacional. En 1897 el Estado asumió, en principio transitoriamente, la administración de la compañía eléctrica
de Montevideo (ya bajo administración municipal desde 1894), otra herencia de la crisis del 90, ya que su
propietario era el quebrado Banco Nacional.
107
– Nahum 1984).
El primer batllismo impulsó una amplia política de industrialización,
nacionalizaciones y estatizaciones que hicieron del Estado un agente
económico de primer orden para las dimensiones de la estructura económica
del país. Al mismo tiempo la apuesta a la diversificación productiva como vía
para romper el predominio ganadero se concretó en el impulso del desarrollo
agrícola y la industrialización. Mientras que el primero fracasó, la segunda se
concretó parcialmente. Salvo el caso de la industria frigorífica, que se instaló
y desarrolló a partir de 1905, se trataba de una industria cuya modalidad
predominante era el pequeño taller manufacturero con baja dotación de
trabajadores y escasa incorporación tecnológica. La política de
nacionalizaciones y estatizaciones se desarrolló con particular ímpetu entre
1911 y 1915 operándose un gran crecimiento del sector público de la economía.
La modernización económica operada bajo el primer batllismo estuvo
centrada en la dinamización de la economía urbana industrial y en el
crecimiento de las empresas públicas aunque, al fracasar en sus planes de
reforma rural y fiscal, no alcanzó a trastocar las bases del modelo agroexportador
heredado del siglo XIX 45. Allí están las bases del creciente peso
social y político de los sectores populares y medios urbanos. La clase obrera
manufacturera y el funcionariado público se expandieron al son del incipiente
crecimiento de la industria manufacturera y del desarrollo del aparato del
Estado.
En los planes del batllismo la expansión del sector público de la
45 En documento anterior de esta serie (Yaffé 2000 a) abundé en la consideración de las distancias entre el
programa y la política económica desplegada por el batllismo en estos años, así como las ideas que las
inspiraron, por lo cual no me detengo aquí en el asunto.
108
economía, complementario del papel del sector privado que buscaba
impulsar, ostentaba un lugar central. El Estado, redimensionado como
regulador y agente económico directo, cumpliría un rol protagónico en el
curso hacia una economía modernizada, diversificada, menos dependiente y
más próspera. Retomando una línea ya insinuada e implementada en las
últimas décadas del siglo XIX, el Estado sería redimensionado,
incrementando el intervencionismo a efectos de cumplir un conjunto de
objetivos concurrentes al desarrollo económico y el bienestar social.
El intervencionismo económico del Estado supondría por un lado la
tonificación de su rol regulador de la actividad económica general, y por
otro (he aquí el énfasis fundamental del programa batllista en materia de
intervencionismo), la expansión de su área de intervención directa como
agente económico a través de empresas estatales monopólicas en su área de
actividad específica. La apuesta firme a la instalación de empresas
estatales encargadas de ciertos servicios de interés público,
preferentemente en forma monopólica, fue una nota distintiva del batllismo,
dando origen al Estado empresario que se articularía con la concepción e
impulso del Estado asistencial. El intervencionismo económico y el social se
articulaban en el modelo batllista, propugnando el desarrollo articulado de
un estado empresario y asistencial (Frega y Trochón 1991).
Al fundamentar la necesidad y pertinencia de la creación de estas
empresas, el batllismo señaló diversos argumentos económicos, además de
los sociales, que pueden agruparse en cinco objetivos que van de lo concreto
a lo general: abaratar los servicios prestados, mejorar su calidad,
incrementar los ingresos del Estado y con ello habilitar la reducción de las
cargas fiscales, reducir el “drenaje” de oro al exterior (las remesas de las
109
ganancias de compañías extranjeras), amortiguar la dependencia e impulsar
el desarrollo nacional (Nahum 1993). Como buena parte de las actividades a
estatizar estaban en manos de empresas de origen europeo, el Estado, al
hacerse cargo de ellas, desplazó al capital privado extranjero. En esos
casos, la estatización se volvió también nacionalización (Barrán y Nahum
1983). El fortalecimiento y crecimiento del Estado, además de las
motivaciones económicas y sociales señaladas, respondía también a razones
estrictamente políticas en tanto consolidaba la hegemonía colorada y
ampliaba los recursos disponibles para la acción política (Finch 1980).
Las empresas estatales debían cumplir el fin de sustituir a las
empresas extranjeras, reduciendo la salida del oro y cortando la
dependencia externa al tiempo que permitían elevar el nivel de vida de la
población al brindar servicios mejores y más baratos. Pero para financiar la
expansión del área estatal debía recurrirse al crédito externo que si bien
generaba fuga de oro por pago de intereses, permitiría reducirla a largo
plazo al ir achicando las remesas de las empresas extranjeras
nacionalizadas. De allí la preocupación de Batlle y Ordoñez por el equilibrio
fiscal y la fortaleza de la moneda, ya que esos elementos eran esenciales
ante los potenciales acreedores. De esta forma la política de estatizaciones
del batllismo estaba estrechamente ligada a su política de endeudamiento
externo y ésta a su política fiscal. El endeudamiento financiaría la expansión
estatal y ésta era una pieza clave para los planes de desarrollo económico y
social.
También el proteccionismo era concebido en un esquema general que lo
vinculaba estrechamente con el estatismo: juntos reducirían la salida del oro y
ello a su vez permitiría fortalecer la moneda y expandir el crédito estimulando
110
el dinamismo y el crecimiento económico. Además, el estatismo reduciría los
efectos negativos del proteccionismo: al otorgar servicios públicos baratos las
empresas del Estado amortiguarían el efecto inflacionario del proteccionismo
sobre los bienes de consumo popular. Todo ello sumado contribuiría a elevar el
nivel de vida de la población. De esta manera, estas dos piezas clave del
programa económico del batllismo, el proteccionismo y el estatismo,
funcionaban dentro de la concepción más general del modelo batllista,
orientado al desarrollo económico y el bienestar social.
En el plano social, el Estado conducido por el batllismo desarrolló una
amplia legislación social y laboral al tiempo que instrumentó efectivamente un
giro en la ubicación del Estado frente al conflicto social en un momento de
florecimiento del sindicalismo uruguayo. Abandonó la tradicional connivencia
represiva con las patronales y asumió una posición neutral aunque con un
discurso de apoyo a los reclamos obreros siempre y cuando se mantuviesen
dentro de la normativa legal vigente. Al mismo tiempo, abundan los proyectos
de legislación laboral y social que se impulsan en las cámaras legislativas y,
aunque muchos de ellos quedan varados en la discusión parlamentaria y no
saltean las vallas que se les presentan, igualmente es amplia la legislación
sancionada en la materia.
La crisis de 1913 primero y las dificultades que el estallido de la
Primera Guerra Mundial impuso al comercio importador, supusieron una
fuerte restricción de los ingresos del estado y por tanto de sus recursos
disponibles. El batllismo radicalizó entonces sus planteos reformistas. En
particular intentó llevar adelante una reforma fiscal que cambiase el eje de la
carga impositiva desde los aranceles hacia los tributos a la propiedad rural y
urbana. En tanto el batllismo dio renovado impulso al intervencionismo con un
111
fuerte tono popular, los sectores acomodados y conservadores de la sociedad
uruguaya se vieron impelidos a abandonar su tradicional prescindencia política
y emprendieron su organización y movilización.
La articulación exitosa de los sectores conservadores de ambos
partidos tradicionales con las organizaciones gremiales de las clases
acomodadas inquietadas por el impulso batllista, lograron poner freno al mismo
y obligaron al batllismo a entrar en una política de pactos y compromisos
(Nahum 1975) que en los años veinte significó un verdadero congelamiento,
aunque no retroceso, del impulso estatista que tuvo su punto culminante entre
1911 y 1915. Así fue que, en un contexto de crisis económica y social urbana y
de fuerte restricción fiscal, la derrota electoral del batllismo en 1916 dio pie
al alto del presidente Feliciano Viera a las reformas económicas y sociales, en
principio no más que un anuncio público que se concretaría en el curso de los
años siguientes dando lugar al advenimiento de una república conservadora
(Barrán – Nahum 1987; Caetano 1992 y 1993). Al tiempo que el “alto de Viera”
de 1916 frenó el reformismo social y económico del primer batllismo, y con él
el avance del estado social y empresario de orientación deliberadamente
popular, el sistema político vivió a partir de 1916 una profunda modernización
de signo democratizador.46
Entre 1903 y 1916 el fuerte impulso reformista en materia económica y
social se desarrolló en el marco de un sistema político aún excluyente y
hegemónico. La modernización económica y social tuvo como correlato político
un gran redimensionamiento del rol del Estado. Las novedades políticas que se
46 Observando en conjunto el período 1903-1933, la modernización política operada en el mismo reconoce
dos fases. En la primera, correspondiente al primer batllismo (1903-1916), el componente central de esa
renovación estuvo en la creciente expansión de los atributos y del aparato del estado. En la segunda,
correspondiente a la república conservadora (1916-1933), el elemento central de la modernización política
está en la democratización del sistema político.
112
procesan a partir de 1916 constituyen una profunda modernización del
sistema político uruguayo caracterizada por la ampliación de la participación
política ciudadana y la institucionalización del pluralismo. Puede decirse con
toda propiedad que la reformulación institucional de 1917 marcó el nacimiento
de la democracia uruguaya.
Al mismo tiempo entre 1916 y 1930 el batllismo se vio obligado a entrar
en una política de pactos y compromisos con otras fracciones políticas de su
propio partido y de fuera. El reformismo económico y social y con él la
expansión del estatismo se detuvo casi completamente. El tipo de relaciones
estado-economía-sociedad anudado bajo el primer batllismo se cristalizó, en
tanto ni se desanda el camino ni se avanza, aunque la intención y el tono
popular y hasta obrerista del intervencionismo fue relevado por el primado de
la preferencia hacia los reclamos de los sectores patronales conservadores.
Mientras que el sistema político se democratizó, el reformismo económico y
social entró en una fase de casi congelamiento y en esta doble y paradójica
realidad reside la clave de la república conservadora uruguaya.
El año 1930, cuando las costas uruguayas fueron visitadas por los
primeros efectos de la depresión capitalista internacional desatada por el
crack neoyorkino de 1929, marcó la vigorización del segundo impulso
reformista (Jacob 1986) que se venía insinuando desde fines de los veinte.
Acicateado por la crisis y fortalecido políticamente desde 1931 por la alianza
política del batllismo y el nacionalismo independiente el rebrote del
reformismo se hizo notorio en las medidas adoptadas por el Consejo Nacional
de Administración para enfrentar la crisis. Pero este viraje político, que de
prolongarse exitosamente seguramente hubiera llevado hacia un nuevo punto
las relaciones Estado-economía-sociedad, se vio prontamente frenado por el
113
golpe de Estado de 1933 que lejos de revertir los estatistas de los años
previos, los congeló y por lo mismo los perpetuó en sus rasgos esenciales.
De esta forma la segunda modernización llegaba a su fin y el Uruguay
iniciaba con el terrismo (1933-1938) un nuevo ciclo político y económico. La
construcción de un importante sector público de la economía quedaría como
una de las herencias más perdurables del auge del reformismo. Hacia 1930 el
Estado uruguayo contaba con un conjunto de empresas públicas a través de las
que había incrementado notablemente su inervencionismo económico, así como
con una acrecida y compleja Administración Central.
El crecimiento del sector público:
las empresas públicas y la Adminisración Central
En el sector financiero, se montó en estos años el conglomerado
bancario estatal que perduraría a lo largo del siglo. Ante la no concurrencia
del capital privado, el Estado integró el 100% del capital del Banco de la
República Oriental del Uruguay (1911). Se estatizó el Banco Hipotecario del
Uruguay (1912), creado años antes a partir de la sección hipotecaria del ex
Banco Nacional. Por último, se estableció el Banco de Seguros del Estado
(1913) concediéndosele el monopolio de buena parte de los servicios de
seguros
En el área de los transportes y las comunicaciones, el Estado asumió
un rol crecientemente activo en los servicios portuarios, ferrocarrileros y
telegráficos. Culminando un largo proceso de tramitación iniciado bajo el
civilismo, en 1901 se pusieron en marcha las obras de modernización del
114
puerto de Montevideo. Las nuevas instalaciones fueron inauguradas en 1909.
En ese momento el Estado se hizo cargo directamente de algunos servicios
portuarios. Se creó la Administración General del Puerto de Montevideo
(1916) a la que se concedió el monopolio de los servicios del puerto, pero
este no se hizo efectivo sino hasta 1926. En cuanto al transporte
ferroviario, se creó la Administración de Ferrocarriles y Tranvías del
Estado (1920) con el cometido de administrar las líneas estatales ampliadas
con la compra de algunas privadas. En materia de comunicaciones, el Estado
adquirió en 1907 el tendido telegráfico de un compañía privada.
El Estado también comenzó a intervenir en la generación y
distribución de energía. Se hizo cargo en forma definitiva de la
administración, hasta entonces considerada provisional, de la compañía
eléctrica de Montevideo (1905); y se crearon las Usinas Eléctricas del
Estado (1912) asignándoseles el casi-monopolio de la producción y suministro
de electricidad en todo el país, exceptuándose del mismo las concesiones
realizadas a las empresas tranviarias.
En varios de estos casos el Estado creció a costa del sector privado,
como ser las compañías extranjeras que desarrollaban actividades que
fueron nacionalizadas. El capital inglés y la representación diplomática del
Imperio británico, y en menor medida sus colegas franceses, ejercieron una
fuerte presión frente a la política de nacionalizaciones y estatizaciones
desplegada por el batllismo. Sin embargo, este no se retrajo. Si bien en
algunos casos, como el relativo a los seguros, sus proyectos originales se
vieron mediatizados, en términos generales, el avance del Estado a costa del
capital inglés no detuvo su marcha, pese a las fuertes resistencias y
presiones desatadas.
115
En otros casos la expansión institucional y funcional del Estado tuvo
un rol subsidiario y promotor del sector privado nacional de la economía .
Por ejemplo, el establecimiento de los organismos de carácter técnico: los
Institutos de Química Industrial, de Geología y Perforaciones, y de Pesca
(1912); y las Estaciones Agronómicas (1911), entre otros. Asimismo, el
desarrollo de la banca estatal, constituida como red nacional, permitió –
además de cumplir funciones sociales- la reorientación parcial del capital
hacia actividades priorizadas, estableciendo líneas de crédito específicas
para el fomento de la actividad privada industrial y agropecuaria. Por último,
hacia fines del período, el Estado inauguró una nueva modalidad de
participación en la acitividad productiva y comercial que suponía una fuerte
colaboración con el sector privado: el Frigorííico Nacional (1928) se
estableció como una empresa mixta codirigida y gestionada por el Estado y
los agentes privados nacionales involucrados en el negocio de la carne.
Así, en este período quedó configurado el dominio industrial y
comercial del Estado que se ampliaría en los treinta y cuarenta. Desde 1919,
cuando entró en vigencia la nueva Constitución, las empresas del Estado,
cuya existencia y situación legal no estaba prevista constitucionalmente,
adquirieron a través del artículo 100, el rango de entes públicos con
diversos grados de autonomía y tratamiento presupuestal específicos,
diferenciados de la administración central del Estado.
El sector público no sólo creció a través de la expansión de las
empresas estatales. También la Administración Central (poderes Ejecutivo,
Legislativo y Judicial) se diversificó y desarrolló a lo largo de estos treinta
años. Este crecimiento puede registrarse a partir de la observación de tres
116
variables: la estructura de la administración, su presupuesto y el número de
sus funcionarios.47
La estructura muestra una creciente complejización y densidad. Para
dar una idea sintética de esta evolución puede observarse la expansión del
Poder Ejecutivo: hacia 1900 se reducía a la Presidencia y los cinco
“departamentos” (luego ministerios) bajo su dependencia48; hacia 1930 el
ejecutivo se ha escindido en dos órganos –Presidencia de la República y
Consejo Nacional de Administración49- de los que dependen un total de siete
ministerios50.
Con respecto al presupuesto adjudicado a esta administración
crecientemente compleja, su expansión queda bien cuantificada si se
observa que su monto total crece un 150%51, pasando de ser un 9,7 % del
PBI a inicios del siglo (presupuesto 1904-1905) a un 11,7 % hacia el final de
los años veinte (presupuesto 1927-28).
Por último, el número de funcionarios de la administración central
también creció en términos contundentes. Mientras que el número total de
47 A continuación presentó algunos datos relativos a la configuración ministerial, al presupuesto y al número
de funcionarios de la Administración Central que pude reunir con relativa facilidad gracias al aporte de Reto
Bertoni y Carolina Balmaggia quienes han hecho un importante relevamiento al respecto.
48 Hacienda, Guerra y Marina, Relaciones Exteriores, Gobierno (denominado Interior desde 1908), Fomento.
49 Se trata del nuevo diseño institucional definido en la Constitución de 1917 que entró en vigencia a partir de
1919.
50 Hacienda, Guerra y Marina, Relaciones Exteriores, Interior, Industrias, Obras Públicas, Instrucción Pública.
En 1908 el de Fomento fue dividido en dos: el de Industrias, Trabajo e Instrucción Pública y el de Obras
Públicas. En 1912 el primero de estos fue divido a su vez en dos: el de Industrias y el de Instrucción Pública
completando un cuadro ministerial que se mantendría hasta el final de período. A estos siete ministerios
deben agregarse dos organismos que posteriormente adquirirán rango ministerial: Asistencia e Higiene y la
Oficina de Trabajo. De cualquier forma, sus respectivos presupuestos no integran el de la administración
central y por tanto no han sido contemplados en los datos aquí mencionados, lo mismo que en lo que refiere
al número de funcionarios.
51 A precios constantes de 1913, el Presupuesto total de los tres poderes del
Estado crece de $ 9.815.955 en el Presupuesto 1904-5 a $ 25.872.530 en el de 1927-28. Estas cifras no
incluyen las “obligaciones de la nación” que incluían “servicio de deuda”, “clases pasivas” y “diversos
créditos”.
117
funcionarios presupuestados era de 16.764 en el presupuesto 1906-190752,
en el de 1927-1928 la cifra ascendía a 28.918, un crecimiento del 72% en
unos 20 años.
La regulación de los mercados
Hasta ahora he considerado el efectivo incremento del
intervensionismo económico del Estado por medio de la expansión del sector
público de la economía. Ahora me detendré en la consideración de la evolución
de las potestades y los instrumentos regulatorios de la actividad privada por
parte del Estado. 53
La modalidad de inserción internacional del Uruguay durante las
primeras décadas del siglo XX continuó estando pautada por la dependencia
comercial respecto a los mercados consumidores de los productos derivados
de la ganadería. En estos años el cuero y la lana serían relegados de los
primeros lugares por la carne al compás del desarrollo de la industria
frigrorífica. De igual forma se perpetuó y aun incrementó la dependencia
financiera respecto a los centros del capitalismo internacional. En este
período Londres y París serían relevados por Nueva York como fuentes
preferentes del crédito externo. Los movimientos de capitales se producían
libremente, no estando sometidos a regulaciones específicas. Por su parte, las
52 En este caso, no fue posible obtener el dato correspondiente al presupuesto 1904-1905.
53 Tratándose de una temática bastante poco explorada en su especificidad, sólo se cuenta con algunos
avances de investigación parciales que me han sido particularmente útiles para orientar el estudio de la
legislación económica en los tomos respectivos de la Colección Legislativa (1900-1907) y el Registro
Nacional de Leyes y Decretos (1930). El trabajo de Millot (1993) me permitió una primera aproximación
general al tema aunque referida a otro período. Lo mismo el trabajo de Moraes (1996) específicamente
referido al mercado de la carne también para el período posterior a 1930. Por último, los trabajos de mis
compañeros del equipo de Historia Económica del Instituto de Economía me aportaron información
específica sobre el mercado de tierras y productos agrícolas (Bertino y Bucheli 2000) y sobre el mercado
monetario y cambiario (Tajam 2000).
118
exportaciones no estaban reguladas y se desarrollaban también libremente
excepto por las imperfecciones derivadas de la configuración del propio
mercado de la carne (trust frigorífico, acuerdos de fletes, etc.). El contralor
de las exportaciones por parte del Estado sería una novedad de los años
treinta (la ley de su creación data de 1931).
Distinto es el caso de las importaciones. La apuesta del batllismo al
desarrollo del mercado interno impulsó algunas formas de proteccionismo,
aunque limitado. A las leyes proteccionistas del siglo XIX (1875 y 1888), que
impusieron aranceles para diversos artículos de consumo, se agregó en 1912
una ley de materias primas que amplió exoneraciones o reducciones
arancelarias para materias primas y maquinarias, salvo solicitud en contrario
de productores locales de las mismas. Además, por ley de 1923, se
reajustaron las tarifas de aforos elevándose las barreras a la introducción de
artículos de consumo. Sólo en la década de los treinta, bajo el efecto de la
depresión internacional, las importaciones pasarían a operar en un marco
regulatorio mucho más amplio y estricto (el contralor estatal de las
importaciones fue implantado a partir de 1931 a través de varias leyes y
reglamentaciones).
Con respecto a la regulación monetaria, entre 1911 y 1913 se produce la
estatización total del Banco de la República (BROU) que tenía desde 1907 el
monopolio de la emisión monetaria. El BROU adquirió una función orientadora
del sistema bancario dado su peso en el volumen total de negocios y su
autoridad monetaria. Pero la banca privada no estará sometida hasta los años
treinta a regulación o supervisión por parte del banco estatal (Millot 1993). En
los hechos se produjo una especialización por la cual el BROU tendió a actuar
prioritariamente como banca de fomento económico y social.
119
Desde 1876 regía el patrón oro como respaldo del sistema. Será
suspendido en 1914 declarándose la inconvertibilidad provisoria (que se
volvería permanente) en el marco de la inmovilización general de reservas de
oro que se impuso al estallar la gran guerra en 1914. La emisión monopolizada
por el BROU continuó respaldada por un 40% de encaje oro (respecto al
circulante y los depósitos a la vista) pero se adoptaron mecanismos de
excepción para el respaldo de la emisión (disponibilidad de créditos en oro o
divisas) dada la afectación que la guerra significó para las reservas de oro. Si
bien el patrón oro fue formalmente abandonado en 1914, el peso fue
mantenido a la par mediante intervenciones correctivas puntuales del BROU
cuando los automatismos del flujo del comercio exterior no aseguraban esa
paridad (Tajam 2000).
Salvo por las restricciones propias de los tiempos de guerra, el mercado
cambiario funcionó libremente. El Estado participaba a través del BROU como
un agente más en la oferta y demanda de divisas ejerciendo su función
orientadora en virtud del porte de sus operaciones en el mercado. Esta
relativa liberalidad del mercado cambiario rigió hasta 1931, cuando se
estableció el contralor oficial de cambios.
El mercado de capitales también se desarrolló en estos años sin ser
objeto de un marco regulatorio estricto. La Bolsa de Valores de Montevideo
fue el centro institucional de las operaciones de compra y venta de valores
públicos y, muy minoritariamente, privados (Millot 1993). Entre los primeros
circulaban títulos hipotecarios y de deuda pública, mientras que las acciones
de sociedades anónimas tenían una circulación muy reducida.
120
La intervención del Estado en la regulación del mercado interno a
través de la incidencia en la fijación de precios de algunos factores y bienes e
incluso en los volúmenes transados de algunos productos figuraron muchas
veces entre las intenciones del batllismo. Unas veces en defensa de los
consumidores, otras de los productores, el discurso batllista se orientó en el
sentido de la aplicación de mecanismos reguladores de los precios, para
mantenerlos o bajarlos según el caso. Pero en pocos casos y en pocas
ocasiones a lo largo del período esas aspiraciones se concretaron.
En el caso del mercado de tierras, no será hasta los años veinte y ante
situaciones económicas particularmente críticas y socialmente explosivas, que
el estado intervendrá para suspender y prorrogar por ley los desalojos de
arrendatarios de tierras congelando al mismo tiempo los precios de los
arrendamientos (Bertino y Bucheli 2000). Sólo hacia 1927 se aprueba una ley
de arrendamientos que los reguló con carácter general estipulando una serie
de mecanismos de negociación y arbitraje. Tanto las leyes de prórrogas de
desalojos como la ley de arrendamientos de 1927 significaban un evidente
intento del Estado por regular a la baja el precio del arrendamiento de la
tierra, amparando a los productores rurales no propietarios.
El recurso a la regulación del mercado de bienes mediante la
estipulación de precios mínimos o máximos de algunos productos, en
combinación con la concesión de primas y subsidios compensatorios, para
proteger a los consumidores, a los productores o a ambos se concretó recién a
fines de la década del veinte. Los mismos se desplegarían ampliamente recién
en los años treinta y cuarenta, por lo que la tardía y limitada experiencia
inaugurada a fines del período batllista constituye más bien el antecedente de
121
un proceso posterior. Se pueden citar al respecto los ejemplos paradigmáticos
de la carne y los cereales.
En el primer caso recién en 1928, con el establecimiento del Frigorífico
Nacional, se puede hablar del inicio de la regulación del mercado de carnes.
Se trata de un ente público de integración mixta que interviene en la fijación
del precio amparando al ganadero frente a los frigoríficos extranjeros. Al
mismo tiempo el gobierno subsidia las exportaciones de los frigoríficos. El
Frigorífico Nacional tiene el monopolio de la faena para abasto de Montevideo
y deja en manos de la Junta Departamental la fijación del precio máximo de la
carne al público (Moraes 1996). De esta forma, mediante la instalación de un
ente testigo que participa en el mercado de la carne, el Estado establece un
mecanismo regulatorio que afecta los precios pagados al productor ganadero y
los precios al consumo en una porción sustantiva del mercado interno. En todo
caso, al igual que en los casos anteriores, importa aquí llamar la atención
acerca de lo tardío de la adopción del mecanismo regulatorio cuando el período
batllista llegaba ya a su epílogo.
En el segundo caso mencionado, el de los cereales (productos de alto
impacto sobre el costo de vida de los sectores populares, en particular el trigo
dado el lugar que la harina y el pan tenían en la dieta) el panorama de la
intervención del Estado antes de la década de 1930 es escaso en medidas,
excepto en lo que tiene que ver con la protección arancelaria a la producción
local de trigo y harina, para la que ya existía una legislación específica que el
batllismo mantuvo, ampliándola en 1922 cuando elevó los derechos de
importación del trigo. Pero, salvo el antecedente de la ley del 27/12/17, que
en el marco de las dificultades planteadas por la guerra reguló los precios de
algunos productos de consumo popular, no hay otros casos de intervención
122
política del mercado de bienes de consumo hasta fines de los años veinte. Por
ley de 1928 se autorizó al Poder Ejecutivo a comprar directamente a los
agricultores una parte de la gran cosecha de maíz de ese año. Una ley de 1929
estableció lo mismo pero para la producción de trigo de ese año, estableciendo
además primas para la exportación de harina. En 1930 se legisló autorizando al
Poder Ejecutivo a comprar durante cinco años el saldo exportable de trigo a
precios ajustables anualmente por el Parlamento.
Con estos pocos antecedentes de los tardíos años veinte, en la década
del treinta se establecieron precios máximos para la leche, la carne, la harina,
el pan y el azúcar, subvencionando a los productores e intermediarios. En
particular con la ley del 05/09/39 el estado pasó a tener una decisiva
intervención en la fijación de los precios mínimos para los productores de
trigo y máximos para la harina, el pan y algunas pastas. Esa regulación se
realizaba a través de la intevención directa del BROU en la compra y la venta
del trigo y se complementaba con el otorgamiento de subsidios
compensatorios para asegurar la rentabilidad de los agentes eventualmente
afectados por dicha política de precios. En 1947 el sistema de regulación de
precios de productos de consumo popular llegaría a su punto culminante con el
establecimiento de un ente encargado: el Consejo Nacional de Subsistencias y
Contralor de Precios. Al igual que en el caso de la carne se trata de una
regulación que se desarrolla en lo fundamental después de 1930.
El último aspecto a considerar tiene que ver con la intervención del
Estado en el mercado de trabajo. Como se señaló anteriormente, las tres
primeras décadas del siglo XX significaron para el Uruguay una notable
expansión de las atribuciones económicas y sociales del Estado. En el plano
estrictamente social, se sentaron las bases firmes de un estado social que en
123
las décadas siguientes continuaría expandiéndose en sus cuatro pilares
básicos: la cobertura educativa (primaria, media y universitaria), la atención
de salud, la construcción de viviendas y la seguridad social (aunque recién en
los 30 ésta sería organizada y racionalizada como un verdadero sistema de
previsión social). De esta forma la expansión del gasto público social con el
financiamiento de servicios de cobertura universal supuso la temprana
concesión de un salario social o indirecto que intervenía en la reproducción de
la fuerza de trabajo más allá de la existencia y del grado de alguna forma de
regulación salarial directa propiamente dicha. La expansión temprana de esa
cobertura de servicios se sumó al otorgamiento de una legislación social
protectora de la que el batllismo fue promotor pertinaz y exitoso: limitación
de la jornada laboral a ocho horas, prohibición del trabajo infantil, descanso
semanal obligatorio, indemnización obligatoria por accidentes de trabajo,
control estatal de condiciones higiénicas y saludables de trabajo.
Esta amplia y temprana legislación social protectora, estatalista y
paternalista que de alguna forma hizo crecer formas de salario indirecto o
social, no tuvo su correlato, y quizás corresponda decir que en verdad
compensó su ausencia, en la intervención estatal directa en la fijación de
salarios. Durante el período batllista que va hasta 1933 no hubo regulación
salarial propiamente dicha, con la única excepción de la industria frigorífica
que tuvo salario mínimo estipulado por ley aunque, una vez más, recién fue
sancionada al final del período, en 1930.
Hasta 1943, los salarios de la actividad privada se fijaban en el libre
juego del mercado. A partir de ese año, con la aprobación de la Ley de
Consejos de Salarios y Asignaciones Familiares (12/11/43), se montó un
complejo andamiaje institucional de integración corporativa. El Estado, en el
124
marco de una activa participación de los actores sociales involucrados, contó
con mecanismos institucionalizados y socialmente legitimados, al servicio de la
regulación salarial. Los sueldos mínimos de los empleados públicos y
trabajadores rurales, que quedaban fuera del mecanismo de negociación
tripartita del salario, se fijaban por ley. En los años cuarenta la regulación del
costo de la fuerza de trabajo se completó con el control de precios de
artículos de primera necesidad y de los alquileres (leyes 21/10/31 y
16/12/48).
Volviendo al asunto en cuestión, en función del desarrollo anterior,
afirmo que en el período que va de 1900 a 1930 no hay regulación salarial
estrictamente hablando, sino intervenciones estatales en la reproducción de la
fuerza de trabajo por la vía de la expansión de un Estado social
asistencialista.
Conclusión:
batllismo, estatismo y regulación
125
El batllismo, al hacerse cargo de la conducción del Estado en los
primeros años del siglo XX, vino a profundizar un proceso de expansión que
estaba en curso. Hacia 1903 el Estado uruguayo ya había comenzado a
practicar la intervención en ciertas áreas de la actividad económica. Los
elencos políticos que habían llevado adelante el gobierno del país durante el
último tramo del siglo XIX evidenciaron en su obra una ruptura pragmática
con el liberalismo económico que compartieron quienes les relevaron durante
las primeras décadas del siglo XX. En verdad, aun cuando ideológicamente se
tratara de liberales puros al viejo estilo clásico, la experiencia de la crisis de
1890 había provocado tal conciencia de la necesidad de un Estado económica y
socialmente activo que el estatismo práctico que llevaron adelante contrasta
con el discurso liberal predominante. Tal contradicción no escapaba a los
gobernantes que la encarnaban. Su evidencia estimuló la elaboración de una
justificación: si bien el liberalismo era considerado el modelo teóricamente
correcto, la realidad de un país altamente dependiente frente a los vaivenes
del mercado internacional imponía la adopción de medidas de corte estatista
como mecanismo defensivo, amortiguador frente a los avatares de la incierta
coyuntura internacional.54
El desarrollo del estatismo es uno de los aspectos más conocidos de la
actuación económica de los gobiernos del período batllista. Sin embargo,
lamentablemente no contamos con mediciones que permitan cuantificar el
peso del expansivo sector público
en el conjunto de la actividad económica. De cualquier forma es indudable
54 Aún está por escribirse una historia del pensamiento económico en el Uruguay. Para el período del que
estoy hablando una lectura de las obras de algunos de los personajes más influyentes del mundo intelectual y
político del novecientos, como Martín C. Martínez y Eduardo Acevedo, hombres fronterizos entre el siglo
XIX y el XX, ambos connotados intelectuales, políticos y gobernantes, revela claramente esta preferencia
ideológica liberal conviviendo con una praxis estatista expresamente justificada por las circunstancias
dependientes de la economía uruguaya.
126
que la política económica de este período dejó, en este punto, una de las
efectivizaciones más notables del programa batllista de reformas
económicas. El Estado se dotó de un conjunto de instituciones que pasaron a
desarrollar funciones económicas de importancia estratégica.
La instalación y expansión de numerosas empresas y servicios públicos
dotó al Estado de instrumentos y capacidades para el control nacional
público de áreas y actividades clave de la economía como ser el crédito, los
seguros, la construcción, los transportes, la energía. Aunque en buena parte
de estos casos el Estado creció a costa del sector privado (claramente en el
caso de las compañías extranjeras en diversos rubros nacionalizados), en
otras situaciones la expansión institucional y funcional del Estado tuvo un
rol asistencial del sector privado (nacional) de la economía. Éste es el caso
de los institutos de carácter técnico (el Instituto de Química Industrial, las
Estaciones Agronómicas, entre otros) así como de las líneas de crédito de la
banca estatal orientadas al fomento de la actividad privada industrial y
agropecuaria. El desarrollo de una banca estatal (Banco República, Banco
Hipotecario, Banco de Seguros) que se constituyó en red nacional permitió
redireccionar los flujos de capital hacia actividades priorizadas además de
atender funciones sociales.
Es entonces indudable que el batllismo concretó su programa de
reformas orientadas al redimensionamiento del rol económico y social del
Estado. El intervencionismo económico se incrementó a lo largo de todo el
período aunque con momentos diferenciados, siendo el período 1911-1915 el
de mayor empuje al respecto. Este creciente intervencionismo está referido
claramente a lo que he denominado en este trabajo como estatismo
127
propiamente dicho, para dar cuenta de la expansión del Estado empresario,
mediante la construcción de instituciones públicas que desarrollan funciones
de intervención directa en la economía.
En cambio, no se desarrolló con igual intensidad la regulación
económica estatal de la actividad privada. El comercio exterior sólo estaba
parcialmente regulado a través de la legislación proteccionista, pero no
existían mecanismos rigurosos o prohibitivos de control estatal sobre las
exportaciones y las importaciones. El mercado monetario y cambiario,
regido por el patrón oro adoptado en 1876 y suspendido en 1914, fue puesto
bajo la órbita del banco estatal (BROU) al que se asignó el monopolio de la
emisión que ejerció efectivamente desde 1907, pero en términos generales
continuó funcionando sin mayores regulaciones por su parte más allá de una
orientación general apoyada más en el volumen de los negocios del BROU que
en sus atribuciones regulatorias. El mercado de capitales también operó de
acuerdo a la pauta liberal sin mayor intervención política. El mercado de
tierras fue regulado muy indirectamente en lo relativo a los arrendamientos
y sólo a partir de los años veinte. Con respecto al mercado interno de bienes
la política económica, más allá de la reiteradas intenciones regulatorias, no
exhibió intervenciones en los precios de los productos transados. Muy al
final del período aparecen regulaciones de los precios de algunos productos
ya sea para defender al productor sacrificado por los intermediarios o a los
consumidores. Es el caso de la carne, a través de la acción del Frigorífico
Nacional desde 1928, y de los cereales (maíz y trigo), por medio de la
participación del BROU en la comercialización, autorizada por breves
períodos frente a sucesos puntuales en 1928, 1929 y 1930.
La única excepción sectorial, aunque parcial, la constituye el mercado
128
de trabajo. Efectivamente se aprobó y aplicó en este período una legislación
laboral protectora y se desarrollaron políticas de asistencia social dirigidas
a la producción y reproducción de la fuerza de trabajo. De cualquier forma
este caso constituye una excepción parcial, puesto que los salarios privados
siguieron definiéndose sin regulaciones políticas en el marco de la libre
competencia mercantil y la lucha social entre trabajadores y empresarios.
El batllismo no desarrolló entre 1900 y 1930 un marco regulatorio
más general de la actividad económica. Como he dejado registrado a lo largo
del apartado anterior, sólo a fines de los años veinte, más precisamente
desde 1927, se comienza a llevar adelante una serie de medidas orientadas
en esa dirección regulatoria. Esto viene a confirmar la pertinencia de ubicar
un segundo impulso batllista entre fines de los años veinte y primeros años
treinta.
La constatación anterior muestra una diferencia marcada de la
modalidad intervencionista practicada durante el primer batllismo, con
respecto a lo que sucederá en el período inmediatamente posterior al aquí
considerado, así como con momentos posteriores de hegemonía batllista en
la conducción gubernativa. Con el antecedente de la inflexión señalada a
fines de los años veinte, tanto bajo el terrismo (1933-1938), cuando el
batllismo fue marginado de la alianza política que condujo la acción
gubernativa, como durante la transición timoneada por Baldomir y Amézaga
(1938-1946), y durante el neobatllismo (1947-1958), cuando el batllismo
volvió a hegemonizar la orientación gubernamental, se estableció un
complejo andamiaje institucional al servicio de la acción regulatoria. En los
dos últimos períodos mencionados, ese andamiaje regulatorio se desarrolló
simultáneamente con el relanzamiento de la expansión empresarial del
129
Estado.
La comparación entre el primer batllismo, el terrismo y el
neobatllismo a través de la exploración de este asunto aportará nuevos
elementos para el estudio del lugar del Estado en la historia económica
uruguaya. Por ese camino transitaré en próximas etapas de esta
investigación. Por el momento, aquí dejo planteados estos apuntes que
surgen del estudio de la legislación y la política económica entre 1900 y
1930. 55
Bibliografía citada
- Barrán, José Pedro y Nahum, Benjamín (1983): Las primeras reformas,
1911-1913, tomo 4 de la serie “Batlle, los estancieros y el imperio británico”,
Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
- Barrán, José Pedro – Nahum, Benjamín (1984): “El problema nacional y el
Estado: un marco histórico”, en Autores Varios La crisis uruguaya y el
problema nacional, Cinve-Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
- Barrán, José Pedro y Nahum, Benjamín (1987): La derrota del reformismo,
1916, tomo 8 de la serie “Batlle, los estancieros y el imperio británico”,
Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
- Bertino, Magdalena – Bucheli, Gabriel (2000): La agricultura en el Uruguay,
1911-1930, DT 8/00 , Instituto de Economía, Montevideo.
- Caetano, Gerardo (1992 y 1993): La república conservadora (1916-1929), 2
55 También algunos otros asuntos, mencionados a lo largo de este documento, merecerían incluirse en una
agenda de investigación futura: la cuantificación del peso del sector público de la economía entre 1900 y
1930; la evolución del pensamiento económico entre la crisis de 1890 y la fundación del Instituto de
Economía en 1951.
130
tomos, Editorial Fin de Siglo, Montevideo.
- Finch, Henry (1980): Historia económica del Uruguay contemporáneo,
Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
- Frega, Ana – Trochón, Ivette (1991): “Los fundamentos del estado
empresario (1903-1933)”, en Cuadernos del Claeh, No. 58-59, págs. 115-137,
Montevideo.
- Jacob, Raúl (1986): El batllismo y sus impulsos, Documento de Trabajo
Nº36, Ciedur, Montevideo.
- Millot, Julio (1993): Política económica y regulación en el período de
predominio del quincismo (1943-1959), Documento de Trabajo (inédito),
Unidad Multidisciplinaria, Facultad de Ciencias Sociales.
- Moraes, María Inés (1996): La política económica para el complejo
productor de carne vacuna en Argentina Y Uruguay (1930-1959), Documento
de Trabajo Nº31, Unidad Multidisciplinaria, Facultad de Ciencias Sociales,
Montevideo.
- Nahum, Benjamín (1975): La época batllista (1905-1920), Ediciones de la
Banda Oriental, Montevideo.
- Nahum, Benjamín (1993): Empresas públicas uruguayas. Origen y gestión,
Ediciones de la Banda Oriental, Montevideo.
- Tajam, Héctor (2000): El sector externo en el Uruguay, 1911-1930, DT
9/00, Instituto de Economía, Montevideo.
- Yaffé, Jaime (2000 a): Ideas, programa y política económica del batllismo.
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Economía, Facultad de Ciencias Económicas y Administración, Montevideo.
- Yaffé, Jaime (2000 b): Política y economía en la modernización. Uruguay
1876-1933, Avance de Investigación, Nº 07/00, Instituto de Economía,
Facultad de Ciencias Económicas y Administración, Montevideo.
131
Fuentes utilizadas
- Alonso Criado, Matías (1900-1903): Colección legislativa de la República O.
Del Uruguay, tomos XXIII a XXVI, Barreiro y Ramos Editor, Montevideo.
- Fernández y Medina, B. (1904-1907): Colección legislativa de la República
Oriental del Uruguay, tomos XXVII a XXX, Barreiro y Ramos Editor,
Montevideo.
- Ministerio del Interior (1908-1930): Registro Nacional de Leyes,
Decretos y otros documentos de la República Oriental del Uruguay,
Imprenta Nacional – Diario Oficial, Montevideo.
EL DESEMPEÑO ECONÓMICO GLOBAL:
DEL MODELO AGRO-EXPORTADOR A
LA INDUSTRIALIZACIÓN SUSTITUTIVA
DE IMPORTACIONES
La economía uruguaya 1900-1955 (I)
Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Héctor Tajam, Jaime
Yaffé
Noviembre de 2001
INSTITUTO DE ECONOMÍA
Serie Documentos de Trabajo
DT 5/01
132
EL DESEMPEÑO ECONÓMICO GLOBAL:
DEL MODELO AGRO-EXPORTADOR A
LA INDUSTRIALIZACIÓN SUSTITUTIVA DE IMPORTACIONES
La economía uruguaya 1900-1955 (I)
Magdalena Bertino, Reto Bertoni, Héctor Tajam, Jaime Yaffé
histo@iecon.ccee.edu.uy
RESUMEN
Este documento abre una serie de tres dedicada al estudio de la
economía uruguaya entre 1900 y 1955. Considera el desempeño económico
global del Uruguay en la primera mitad del siglo XX, cuando el país vivió “sus
mejores” momentos: una importante dinámica de crecimiento, en evidente
contraste con la segunda mitad del siglo.
En la primera parte se realiza una caracterización general del período
133
centrada en el reconocimiento de dos modelos de desarrollo diferentes: el
agro-exportador heredado del siglo XIX y el de industrialización sustitutiva
de importaciones, durante cuya vigencia el crecimiento estuvo inducido por
las exportaciones de productos pecuarios o por la producción manufacturera
para el mercado interno, respectivamente; el primero entró en crisis hacia
1913-14 abriendo un período de transición, de búsquedas y ensayos
particularmente innovadores desde 1931, que culminó con la configuración
del segundo modelo hacia 1943-1944. Luego, en la segunda y tercera parte
del trabajo se estudia la economía antes y después de 1930: se considera
este año como el parte aguas entre dos épocas, culmina una fase expansiva y
comienza una depresión que no se revertirá sino hasta el final de la Segunda
Guerra Mundial, cuando el país ingresa en otra fase de gran crecimiento, la
más importante del siglo XX.
El abordaje de cada uno de estos dos sub-períodos comienza con una
síntesis sobre la economía internacional, luego se considera el desempeño
económico global y finalmente se presentan algunos elementos generales
relativos al contexto social.
En las conclusiones se exponen los principales resultados del trabajo,
vinculándolos a algunos temas más generales de la historia económica:
crecimiento y apertura externa, efecto de los shocks externos, relación
Estado-Economía y papel del sector externo en el largo plazo.
ÍNDICE
134
1. Introducción general
El objeto de la serie de tres documentos que con este se inicia es el
análisis de la economía uruguaya desde el comienzo del siglo XX hasta fines de
los años cincuenta56. Combinamos para ello el estudio del desempeño global con
el de los diferentes sectores y las políticas económicas que se llevaron
adelante. Incorporamos, además, una consideración sobre los modelos de
desarrollo económico y social que es posible distinguir, sus características, sus
ciclos de expansión, auge y crisis.
El período estudiado es particularmente relevante dentro de la
evolución general de la economía uruguaya a lo largo de todo el siglo. Como
bien puede observarse en el gráfico que representa el PBI a lo largo del siglo,
en esta época la economía experimentó en términos de crecimiento los
mejores momentos del siglo XX. Esta afirmación no tiene ninguna connotación
cercana a la complaciente máxima de que “todo tiempo pasado fue mejor”. En
primer lugar, porque se trata de una constatación empírica. En segundo lugar,
porque la historia que siguió al primer medio siglo sólo se puede explicar a
partir de él o, lo que es lo mismo, la evolución económica del Uruguay en la
segunda mitad del siglo se encuentra en gran parte explicada por su propio
pasado.
La dinámica de crecimiento de la economía uruguaya aparece como una
característica de su evolución hasta promediar el siglo. El PBI creció entre
1900 y 1957 a una tasa media anual acumulativa del 3.3%, a pesar del impacto
de dos guerras mundiales y la crisis más profunda vivida por el capitalismo. En
evidente contraste, entre 1957 y 1998 el producto creció al modesto ritmo
del 1.9% anual (Bertino-Tajam 1999).
Como resultado de estos escenarios de crecimiento tan diferentes
puede decirse que, hasta promediar el siglo, el país logró disimular la
desventaja relativa respecto a los países líderes de la economía mundial,
evitando una ampliación significativa de la brecha con ellos e incluso, en
circunstancias especiales, acortando distancias. En cambio, en los últimos
cuarenta años del siglo, el proceso de divergencia en las tasas de crecimiento
provocó una ampliación de esta distancia.
Las hipótesis manejadas han sido tomadas de trabajos anteriores de los
56 Una síntesis del trabajo que se presenta en esta serie fue publicada anteriormente en el artículo
de los mismos autores titulado “La larga marcha hacia un frágil resultado, 1900-55”, capítulo
primero del libro El Uruguay del siglo XX. La economía, Instituto de Economía - Ediciones de la
Banda Oriental, Montevideo, 2001.
135
propios autores y de aportes de diversos colegas. En este sentido, el presente
trabajo pretende ser una síntesis del “estado del arte” en los asuntos
considerados y a la vez un avance fundado en investigación propia que venimos
llevando adelante en el Área de Historia Económica del Instituto de Economía.
En este primer documento ensayamos una caracterización general de la
economía uruguaya en la primera mitad del siglo XX, centrada en la
identificación de los dos modelos de desarrollo que reconocemos y en el
estudio, además, del desempeño global de la economía en cada uno de los dos
sub-períodos. A pesar de estar convencidos de que la transición entre la crisis
del primer modelo y la configuración del segundo comienza en 1913-14 y
culmina recién en 1943, creemos pertinente considerar el año 1930 como el
parte aguas entre dos épocas en la evolución económica del Uruguay. Allí
culmina una fase expansiva y comienza una depresión que no se revertirá sino
hasta el final de la Segunda Guerra Mundial, cuando el país ingresa en otra
fase de gran crecimiento, la más importante del siglo XX. En cada uno de
estos sub-períodos comenzamos con una síntesis sobre la economía
internacional, luego consideramos la performance global de la economía y
finalmente presentamos algunos elementos generales relativos al contexto
social.
En el segundo documento de la serie se presenta un enfoque sectorial
de la economía a lo largo de todo el período, abordando específicamente los
siguientes sectores: agropecuaria, industria, servicios, sector público y
finanzas del Estado.
El tercer documento está dedicado al estudio de la política económica.
Allí también reconocemos dos etapas que coinciden con los sub-períodos
establecidos en el análisis del desempeño económico global, en cada una de las
cuales identificamos una modalidad predominante, antes y después de 1930: el
camino estatista en la primera y la expansión de la regulación económica en la
segunda.
Hubiésemos deseado dedicar una mayor atención al tema de la
distribución del ingreso, asunto clave para una visión más completa que la aquí
presentada de la historia económica y social uruguaya del período que
estudiamos. Seguramente allí reside una de las dos carencias de este texto,
que reconocemos y deseamos explicitar. El incipiente desarrollo de los
estudios sobre el tema en nuestra historiografía y la imposibilidad en el
momento actual de centrar en él la investigación de nuestro equipo, explican
esta carencia.
136
La segunda es la ausencia de análisis comparado, tanto a nivel regional
como mundial. Somos conscientes de la importancia que la dimensión
comparativa tiene para comprender los procesos nacionales, percibiendo sus
especificidades y similitudes, y permitiendo su inscripción en procesos
mayores. Sólo hemos incluido una descripción sintética de la situación de la
economía internacional que permite ubicar nuestro relato en un contexto
mayor.
2. Caracterización general del primer medio siglo
El desempeño de la economía uruguaya en la primera mitad del siglo XX,
cuantificado en función de la riqueza creada, muestra tres momentos
fundamentales en que hubo un importante crecimiento. Como puede verse en
el gráfico del PBI, las fases de expansión se ubican en la primera década del
siglo (hasta 1912), los años veinte (hasta 1930) y la segunda posguerra (hasta
1957).
En esos períodos se acompañó el crecimiento de los países capitalistas
avanzados, impidiendo con ello la ampliación de la brecha en los niveles de
riqueza y, en particulares circunstancias, logrando achicarla transitoriamente.
Los exitosos resultados permitieron un mejoramiento del nivel de vida en
general, dado el incremento de la cantidad de bienes a disposición de la
población. Así lo evidencia el crecimiento del PBI por habitante.
137
PRODUCTO BRUTO INTERNO 1900-2000
Índices de volumen físico 1900=log100
1,90
2,10
2,30
2,50
2,70
2,90
3,10
3,30
1900 1910 1920 1930 1940 1950 1960 1970 1980 1990 2000
Fuente: Bertino Tajam 1999, Banco Central del Uruguay
En estos períodos de crecimiento no funcionó un único modelo de
desarrollo de la economía y la sociedad uruguayas. Por un lado, se registran
dos modalidades distintas de distribución de la riqueza nacional entre los
diversos sectores de la sociedad. Por otro, estas fases de crecimiento tienen
lugar en el marco de dos estructuras económicas diferentes, con predominios
sectoriales muy disímiles, en la medida en que difieren los pesos relativos de
los diversos sectores de la economía (en particular, la participación de la
industria con relación a la ganadería).
Ambas constataciones confirman la existencia de dos modelos
diferentes de crecimiento y desarrollo cuyas características señalaremos a
continuación: las dos primeras fases de crecimiento (1902-1912 y 1922-1930)
se desarrollan bajo la vigencia de un modelo; la tercera (1944-1957) bajo la de
otro.
Una buena parte de la historiografía nacional –y también la producción
desde el campo de la ciencia económica– caracterizó, en la década de 1960, a
los dos primeros escenarios como el resultado de la dinámica del “modelo de
crecimiento hacia afuera” y al tercero como la consecuencia del triunfo del
“modelo de crecimiento hacia adentro”.
En los últimos tiempos, cambios en el paradigma interpretativo y la
generación de nuevas evidencias, permiten ubicar de otra manera la historia
económica del Uruguay en el contexto internacional, y mejorar
138
sustantivamente la comprensión de su evolución. Como resultado, se han ido
generalizando otros conceptos para referirse al modelo de desarrollo que
caracteriza a los dos primeros períodos, tales como “modelo agroexportador”,
“crecimiento inducido por las exportaciones”, “inserción
virtuosa”. Asimismo, el papel que jugó la industria en el tercer escenario de
crecimiento llevó, para caracterizarlo, a utilizar el concepto de modelo de
“industrialización sustitutiva de importaciones” (ISI)57. No se trata de
simples cambios de denominación, sino de intentos de reinterpretación de la
historia económica del país.
En las últimas décadas del siglo XIX los cambios en la estructura
económica y los arreglos institucionales58 concretados en el marco de la
modernización del Estado, hicieron posible la inserción de la economía
uruguaya en el mercado mundial capitalista. El patrón de comercio
internacional predominante entonces y durante las primeras décadas del siglo
XX, ofreció la oportunidad de participar activamente como proveedor de
bienes primarios, especialmente cueros, lana y carne.
Por lo tanto, al comenzar el siglo XX Uruguay había encontrado la
manera de insertarse en forma relativamente exitosa en el comercio mundial y
su economía crecía inducida por la dinámica exportadora. Este modelo agroexportador
concretó un proceso de crecimiento del PBI del orden del 3,3%
anual entre 1902 y 1912.
La crisis de 1913 y la Primera Guerra Mundial abrieron un paréntesis de
una década en esa fase de crecimiento. Después de 1922, el modelo –aunque
maltrecho– da muestras de vitalidad y ofrece algunos resultados positivos. Sin
embargo, la coyuntura internacional y la situación interna ya no eran las
mismas. El crecimiento de la primera posguerra fue –sin duda– inducido por
la buena performance exportadora, especialmente después de 1925, pero el
mercado interno cobró, desde entonces, una dinámica importante y fue en
gran medida responsable de los primeros síntomas de cambio estructural59.
Cuando el orden mundial se dislocó, luego del crack del 29, el modelo de
crecimiento, que ya mostraba síntomas de agotamiento, no resistió y cayó.
57 Aunque el concepto de sustitución de importaciones es manejado por varios autores, la
categoría ISI, tan cara a las corrientes desarrollistas de los cincuenta y sesenta, no tuvo una
aplicación rigurosa en nuestro país.
58 Por arreglos institucionales entendemos el conjunto de mecanismos, reglas, acuerdos, prácticas
aceptadas y normativas, en fin, instituciones que moldean el comportamiento de los agentes
económicos, sean estos individuos u organizaciones.
59 Por cambio estructural entendemos el conjunto de variaciones que se producen en la
contribución sectorial para la generación de la riqueza. En otras palabras, cuando los tres sectores:
primario (agropecuaria), secundario (industria) y terciario (servicios) modifican su participación en
el PBI y en la ocupación de la fuerza de trabajo.
139
Más de una década llevó recomponer la economía del país para hacer
frente a la nueva situación internacional (la “gran depresión” de los treinta y la
Segunda Guerra Mundial). Pero, a diferencia de otros países latinoamericanos
e incluso los propios Estados Unidos, el Estado uruguayo mostró una celeridad
particular en la búsqueda y concreción de respuestas alternativas.
A partir del conjunto de medidas de excepción que tomó el Consejo
Nacional de Administración –ya desde antes que impactara la crisis mundial– y
de la política económica que desde 1933 llevó adelante la dictadura terrista, el
Estado promovió el cambio estructural, buscando transformar una estructura
económica centrada en la producción ganadera hacia otra donde la industria
jugara un papel más relevante, y comenzó a gestar un conjunto de
instituciones y regulaciones que fueron el marco en que se concretó el nuevo
modelo de desarrollo.
Cuando terminó la Segunda Guerra Mundial y se diluyeron los
obstáculos para el normal abastecimiento de insumos, materias primas y
maquinarias, el proceso de industrialización adquirió un ritmo muy importante
y la economía uruguaya volvió a crecer pero a instancias predominantemente
del sector industrial. Si el modelo anterior a 1930 pudo definirse como
crecimiento inducido por las exportaciones, el nuevo modelo estuvo inducido
por la industria manufacturera. Esta se gestó fundamentalmente como una
industria sustitutiva de importaciones; de ahí la generalización del nombre
ISI con que se ha caracterizado el modelo. Aunque parte del crecimiento
industrial se debió a la expansión del mercado interno, que generó una
demanda doméstica acrecida que estimuló el desarrollo de la industria ya
existente, importa señalar que este cambio del sector dinámico de la economía
respondió a una transformación más profunda en las rentabilidades relativas
de los diversos sectores, así como a una política de incentivos y
transferencias de recursos implementada por el Estado, hechos que,
combinados, estimularon una reorientación de la inversión hacia el sector
industrial. La historiografía nacional ha identificado –en gran medida– este
tercer período de crecimiento –el más importante ocurrido en el siglo– y el
modelo responsable del mismo, con el nombre de neobatllismo.
3. El primer batllismo, la crisis de 1913, la guerra y después (1900-
1930)
3.1. La economía internacional
140
Hacia 1900, el sistema económico dominante en el mundo, el
capitalismo, constituía la forma específica en que las sociedades europeooccidentales
organizaban la producción y distribución de bienes y servicios
en tierras propias y ajenas. En el último cuarto del siglo XIX, Europa había
protagonizado un impulso expansionista que llevó a que el sistema se
impusiera a escala planetaria. La comprensión de este fenómeno es
fundamental cuando se incursiona en el análisis de la economía internacional
en los albores del siglo XX.
En la génesis de dicha situación se encuentra la segunda revolución
industrial, que proporcionó la infraestructura básica para el desarrollo de
una verdadera economía mundial. La revolucionaria transformación de los
transportes que lideró el ferrocarril y que culminó con la navegación a vapor
a grandes distancias, achicó el planeta, acercó culturas y economías,
abarató costos y con ello precios. Quedó conformado de manera definitiva
un mercado mundial para la mayoría de los productos.
Era el escenario de la globalización. Podría afirmarse que en aquella
época la tendencia a la mundialización –intrínseca al capitalismo– adoptó
formas institucionales concretas. El sistema del patrón oro expresó, en gran
medida, el conjunto de normas y mecanismos que rigieron la expansión y
consolidación del capitalismo occidental en esa etapa de la globalización.
El camino “natural” que debía recorrer el resto del mundo no podía
ser otro que incorporarse al sistema como condición para lograr el
crecimiento económico. La inserción latinoamericana en la economía mundial
constituye el capítulo continental de ese proceso. En Uruguay, a partir de
los años sesenta, la historiografía adoptó el concepto de modernización para
señalar el conjunto de cambios económicos, sociales e institucionales que
permitieron la inserción del país en el moderno sistema mundial. Estos
cambios fueron los que viabilizaron la incorporación del Uruguay al circuito
económico capitalista en el marco de un patrón comercial de
complementación con las economías industrializadas.
La economía internacional a fines del siglo XIX se basaba en un
funcionamiento aparentemente sencillo que facilitaba la transferencia de
recursos económicos por sobre las fronteras nacionales en una escala sin
precedentes, a través de movimientos de capital y de trabajo y del
141
intercambio comercial, entre dos polos: por un lado, las naciones
industrializadas –con Gran Bretaña a la cabeza– proveedoras de
manufacturas y capitales y, por otro, los países periféricos cuya función era
proveer de materias primas y alimentos (Rapoport 2000).
Este esquema se completaba con la existencia del patrón oro, sistema
de cambios fijos que daba seguridad a los intercambios en el comercio
internacional, aun en ausencia de organismos financieros internacionales. El
patrón oro era una forma muy particular de organizar los mercados
financieros de acuerdo con los siguientes cinco principios: el libre flujo de oro
entre individuos y países; el mantenimiento de valores fijos de las monedas
nacionales respecto al oro y, por tanto, entre sí; la ausencia de una
organización internacional coordinadora; la asimetría entre los países con
déficit y excedentes en la balanza de pagos; y la deflación en lugar de la
devaluación como mecanismo de ajuste para un país deficitario.
En este sistema los países mantenían fijo el valor de sus monedas con el
valor del oro, al tiempo que la circulación monetaria interna también tenía una
relación fija con las reservas de ese metal. El resultado de la adopción del
patrón oro era la aceptación de un sistema automático de ajuste: un déficit
comercial traía consigo la necesidad de exportar oro a corto plazo,
reduciéndose entonces la cantidad de reservas y, por lo tanto, del circulante
en el país con la consiguiente caída de precios. En el mediano plazo esto
fomentaba las exportaciones de bienes, pues los extranjeros compraban en
ese mercado a precios más bajos que en el propio. Al mismo tiempo disminuían
las importaciones, ya que los consumidores nacionales se abstenían de comprar
los artículos extranjeros, ahora más caros. Este mecanismo, que implicaba una
nueva entrada neta de oro, conducía nuevamente al equilibrio. La condición del
ajuste automático era la libre convertibilidad de las monedas en oro y la
exportación o importación del metal sin ningún tipo de impedimentos.
Que el oro gozara de aceptación universal como medio de liquidar los
pagos internacionales y que la mayoría de las divisas pudiera convertirse
fácilmente en oro fueron motivos suficientes para considerar al sistema como
garante de la estabilidad económica (Temin 1995).
Sin embargo, este sistema monetario internacional, que satisfacía las
necesidades de los países industrializados (el centro), no tenía efectos
similares en los países no industrializados. En la periferia, los déficit
comerciales hacían que se produjera una salida neta de oro pero sin la
contrapartida de una disminución de circulante, debido a que las urgencias
142
fiscales obligaban a mantener la liquidez. Se producía entonces una virtual
desvalorización de la moneda con los consiguientes movimientos especulativos
y la fuerte presión sobre los bancos emisores. Entonces, la inestabilidad
monetaria provocaba desconfianza y retracción de la actividad económica,
actuando estos fenómenos como agravantes de la situación hacia el interior de
las economías nacionales. La historiografía uruguaya encontró en la pugna
entre cursistas y oristas una manifestación concreta de aquellos problemas.
Fue raro, sin embargo, que se dejara a la deriva a los países de
ultramar para afrontar sus dificultades financieras: el capital extranjero
(del centro) fluía en “auxilio” de las economías periféricas. Un rasgo notable
del sistema anterior a la Primera Guerra Mundial era que el centro
financiero de Londres estaba siempre dispuesto a aliviar la presión,
permitiendo que los países en apuros pidieran préstamos a corto plazo. El
resultado fue que la inserción en los mercados mundiales asumió, para los
países productores de bienes primarios, la característica de una relación
cada vez más asimétrica, haciendo que sus ciclos económicos estuvieran
subordinados a los de los países industrializados.
El comienzo del siglo XX mostró cambios importantes en este sistema
mundial. Emergieron nuevas potencias, cuya incidencia en el plano económico
fue en aumento, paralelamente a la decadencia de Gran Bretaña, la reina de
los mares y el taller del mundo decimonónico. Este proceso se observó
claramente en los sectores básicos de la industria, donde Gran Bretaña se vio
desplazada del primer lugar. En 1890, los Estados Unidos ya la superaban en la
producción de hierro y acero; en 1914, fue aventajada por Alemania. Al mismo
tiempo se produjo una pronunciada declinación de la productividad; en la
industria carbonífera –pilar del desarrollo británico– se pasó de 403 toneladas
per cápita en 1881 a 309 toneladas en 1911.
Sin embargo, el hecho fundamental que marca un punto de quiebre en
el desarrollo de la economía mundial fue la Gran Guerra (1914-1918) que
inauguró una verdadera era de las catástrofes (Hobsbawn 1994) signada por
las crisis y las guerras mundiales. El intrincado y frágil sistema de división
internacional del trabajo que había ido configurándose gradualmente y que
había traído consigo niveles de bienestar sin precedentes, e incluso riqueza,
para las poblaciones de Europa y de algunos puestos avanzados de la
civilización occidental de ultramar, se desintegró de repente con el estallido
del conflicto armado (Cameron 1991).
143
La guerra significó la interrupción de relaciones comerciales, la escasez
de bodegas y el encarecimiento de fletes y seguros, al tiempo que presionó a
los países en conflicto a orientar su producción en función de las necesidades
bélicas y, también, obligó a los gobiernos a abandonar el “patrón oro”60. Las
instituciones que habían consagrado el triunfo a nivel planetario del sistema
capitalista (sistema multilateral de comercio y pagos), entraron en una
profunda crisis.
Finalizado el conflicto en 1918, la economía real evidenciaba un cambio
sustancial con las últimas décadas del siglo anterior. La producción, los
capitales y, por ende, la hegemonía mundial se habían mudado de continente.
Los Estados Unidos de América emergieron como potencia, pero su
estructura productiva y las potencialidades de su mercado interno daban al
“nuevo centro” características muy distintas a las de la Inglaterra victoriana.
El grado de apertura de la economía norteamericana era mucho menor y en
esas condiciones el automatismo de los ajustes internacionales no podía
funcionar fluidamente.
La creencia generalizada en círculos académicos y gubernamentales de
que el patrón oro había sido la piedra angular de la prosperidad de la belle
époque, condicionó las políticas de posguerra; se evaluó la guerra sólo como un
paréntesis. Durante los veinte, aunque en la superficie parecían restaurarse
las condiciones que habían asegurado la estabilidad de la economía
internacional y su expansión hasta 1914, subterráneamente crecía y se
alimentaba la crisis que haría eclosión con la internacionalización de los
efectos del crack estadounidense de 1929. Las nostalgias por el viejo orden
sucumbirían ante la más profunda crisis que el sistema hubiera sufrido hasta
entonces y que sumió al mundo capitalista en la depresión.
La “inserción” del Uruguay en la economía internacional se consumó en
las últimas décadas del siglo XIX y primeros años del XX. Las bases de
esta integración fueron la apertura al comercio mundial y el carácter
complementario de su producción (división internacional del trabajo). Los
mecanismos de regulación del sistema mundial –patrón oro y
multilateralismo– y la consolidación del país como “estado-nación”,
fueron las garantías del tipo de integración alcanzado. Sin embargo, a
pesar de los resultados exitosos en el corto plazo, se trataba de una
“inserción tardía”. Los mercados de bienes primarios mostraban, ya
60 La imposibilidad de mantener la libertad internacional de circulación del oro y las presiones de la
demanda del mismo sobre el centro financiero de Londres, llevó a la deserción en cadena de los
países respecto al “patrón oro”.
144
antes de la Primera Guerra Mundial, una baja elasticidad, producto de
la transición demográfica y los cambios en la dieta de los países
industrializados, pero sobre todo había países que contaban con cuotas
de mercado ya aseguradas, tanto por precios como por volumen de la
oferta y ellos marcaban los precios internacionales. La extraordinaria
demanda de bienes primarios durante la Primera Guerra Mundial y el
consiguiente aumento de precios, no alentó la toma de decisiones que
pudieran contrarrestar el retraso, sobre la base de un aumento de la
productividad. Entonces, el desempeño exportador quedó ligado casi
exclusivamente a la fluctuación de los precios que otros determinaban.
Algunos contemporáneos lograron apreciar la fragilidad que significaba
esa gran dependencia de la demanda y de los precios internacionales, en
particular la escasa dinámica que mostraba, desde el punto de vista
tecnológico, el proceso de producción. Sin embargo, no se consiguió
revertir aspectos estructurales como la lentitud con que se consumó la
mestización del rodeo vacuno, fenómeno que explica el retraso de la
sustitución del tasajo por la carne congelada y enfriada; o la muy baja
o nula reinversión de los excedentes provenientes de las exportaciones,
tanto en el sector agropecuario –base de nuestros productos
exportables– como en la industria, que alentaba otra estrategia de
crecimiento.
La evidencia histórica muestra que el ritmo y las fluctuaciones de la
economía uruguaya acompañaron, en todo el período, el desempeño de la
economía internacional61. Uruguay consiguió resultados promisorios en su
relación con el mundo, sobre todo gracias a la difusión del progreso
técnico concretada en la revolución de los transportes. La producción
uruguaya encontró en los rieles y el puerto un canal privilegiado de
vinculación con el mercado mundial.
Pero la economía mundial a la que se integró Uruguay en el último
cuarto del siglo XIX comenzó a desaparecer antes de que el país
hubiera podido aprovechar sus potencialidades. La realidad emergente
de la Primera Guerra Mundial marcó el surgimiento de una nueva
potencia hegemónica, los Estados Unidos de América, cuya economía no
ofrecía las mismas posibilidades de articulación con la economía
uruguaya.
61 La crisis de 1913, la Primera Guerra Mundial y la crisis de posguerra tuvieron un efecto negativo
sobre nuestro desempeño económico. Durante este período en Uruguay no se registró crecimiento
por choques adversos.
145
Los cambios en la economía mundial constatados a partir de la
Primera Guerra, la caída de las exportaciones uruguayas, el freno del
crecimiento demográfico, la débil dinámica tecnológica, se constituyeron
en factores que socavaron las bases del modelo de inserción. No parece
temerario afirmar que el fenómeno del crecimiento en este período
estuvo históricamente ligado a la permanencia de ciertas condiciones
internacionales y que, inducido por el desarrollo de un sector agroexportador
que presentó una escasa dinámica, no fue capaz de echar
las bases para una inserción internacional diferente en el futuro.
3.2. El desempeño económico global
En el marco del modelo pecuario-exportador heredado del siglo XIX,
el batllismo impulsó a partir de 1903 –más enfáticamente a partir de 1911–
un vasto plan de reformas económicas y sociales que, de concretarse en su
totalidad, hubieran transformado la estructura económico-social hasta el
punto de configurar un modelo claramente diferente de aquel62. En efecto,
el elenco político encabezado por José Batlle y Ordóñez se propuso
modernizar, diversificar y nacionalizar la economía uruguaya al mismo
tiempo que expandir el bienestar social.
En ese sentido, por un lado, se fomentó, con acentos y avances
diversos, la modernización de la producción ganadera, el desarrollo de la
agricultura, de la industria, de los servicios y la reforma de la estructura
fiscal. Por otro, se postuló el reconocimiento de los derechos sociales de los
trabajadores, la necesidad de elevar sus ingresos y de desarrollar un
conjunto de servicios sociales para mejorar las condiciones generales de
trabajo y de vida. De igual forma, se impulsó una completa reubicación del
Estado en el proceso económico y social, promoviendo un intervencionismo
cuya expresión concreta fue la decidida política de nacionalizaciones y
estatizaciones.
En el plano de las reformas sociales el batllismo dejó una herencia
perdurable que marca un punto de inflexión, casi fundacional, en la historia
del bienestar social en el Uruguay: la sanción de una amplia legislación social
62 Por ser la fracción que, perteneciendo al por entonces “partido del Estado” (en alusión al Partido
Colorado), ocupó un rol destacado en los elencos gobernantes de aquellos años, imprimiendo un
sesgo definido a las políticas públicas, es un lugar común al que no escapamos el identificar el
batllismo con el reformismo. Sin embargo, no se agotaba en él el campo reformista de entonces.
Otras vertientes minoritarias y ciertamente marginales, aunque no insignificantes, del sistema
político uruguayo revistaban en las filas de la reforma económica y social. Entre ellas, cabe señalar
por lo menos tres: el socialismo liderado por Emilio Frugoni, el radicalismo blanco orientado por
Lorenzo Carnelli y la Agrupación Democrática Social Nacionalista conducida por Carlos Quijano.
146
y el crecimiento de la cobertura pública de servicios sociales con carácter
universal (educación y salud).
En el plano de las reformas económicas el balance es bien distinto.
Por un lado, la exitosa política de nacionalizaciones y estatizaciones fue la
concreción y el legado más notable del primer batllismo. Efectivamente, el
Estado se dotó –en particular entre 1911 y 1915– de un conjunto de
empresas públicas que ocuparon, a veces monopólicamente, áreas
estratégicas de la economía (crédito, seguros, generación de energía
eléctrica, tráfico portuario). Sin embargo, por otro lado, es también notorio
que, si bien hubo algunos atisbos de diversificación, la ganadería tradicional
orientada a la exportación siguió siendo el sector más relevante de la
economía. El fracaso del batllismo –paralizado sin lugar a dudas desde 1916–
en el intento de concretar sus reformas rural y fiscal, así como la limitada
expansión de la agricultura y la industria, son la contracara de lo anterior.
En esencia, el modelo agro-exportador que el Uruguay del novecientos
heredó del siglo XIX, sobrevivió en sus características fundamentales.
Pero, de cualquier forma, el impacto de las reformas sociales y económicas
efectivamente concretadas durante el primer batllismo, no puede
soslayarse: en esos años se produce una auténtica modernización de la
economía y la sociedad, en particular en su ámbito urbano. Y la afirmación se
sostiene, aun cuando perduró el predominio productivo ganadero y el
dinamismo de la economía siguió dependiendo de las exportaciones apoyadas
en ese sector. Vistas en una perspectiva más amplia, esas transformaciones
operadas bajo el primer batllismo configuraron una segunda modernización,
o una segunda fase del proceso de modernización, que tuvo su primer
capítulo en el último cuarto del siglo XIX durante los períodos conocidos
como militarismo (1876-1886) y civilismo (1886-1903).
Las primeras tres décadas del siglo XX están dominadas por una
dinámica exportadora muy importante que muestra una tasa de crecimiento
global acumulativa del PBI del 3,4% anual (1,1% por habitante). No obstante,
debe destacarse un impasse en el proceso entre 1913 y 1922. En estos años
el PBI experimenta una brusca caída primero y luego una lenta recuperación,
producto de la crisis financiera de 1913, los efectos de la Primera Guerra
Mundial y la posterior crisis de posguerra. Recién en 1922 se recupera en
términos reales el nivel de PBI de la preguerra y al final de los años veinte
hay un importante crecimiento pero, ya entonces, con cambios de
estructura. Todo parecería indicar que durante este período el modelo
agro-exportador antes reseñado alcanzó hacia 1912 su momento culminante
147
y mostró, en el contexto de la crisis posterior, sus limitaciones internas y
externas.
El volumen de las exportaciones, pilar de este modelo de crecimiento
hacia afuera que el batllismo heredó e intentó transformar, se estanca
desde la Primera Guerra Mundial, comenzando un período en el que el
crecimiento del valor de las exportaciones se debe al alza de los precios
internacionales. Recién en 1922 el producto ganadero recupera el nivel de
1913. La evolución positiva de los precios de los productos ganaderos en el
mercado internacional es, pues, la única variable explicativa del incremento
del valor de las exportaciones durante la guerra. La baja de estos precios
en los últimos años de la década del veinte se tratará de compensar con un
aumento en la extracción de ganado.
Cuando la crisis de 1913 deprimió seriamente, entre otras cosas, el
flujo de importaciones del Uruguay, afectó uno de los pilares financieros del
modelo del primer batllismo a tal punto que cuestionó su propia viabilidad. La
drástica reducción de la recaudación fiscal, fuertemente centrada en los
aranceles de importación, dejó al Estado y a su conducción política sin
recursos financieros para sostenerse y, aun más importante en la
perspectiva que estamos trazando, para ejecutar su plan reformista.
El estallido de la Primera Guerra Mundial no hizo sino agravar esta
difícil situación fiscal, reduciendo aun más drásticamente las
importaciones y cerrando totalmente el respiro alternativo que hubiera
significado el acceso, una vez más, al crédito externo. La primera
reacción de la conducción batllista ante las dificultades no fue la
resignación. Por el contrario, los gobernantes intentaron concretar uno
de los capítulos hasta entonces postergados de su plan reformista: la
reforma fiscal (Barrán-Nahum 1985). Ante la reducción brutal de la
recaudación vía aranceles, se intentó cambiar la fuente principal de
sustentación impositiva del Estado, cargando a la propiedad inmobiliaria
rural y urbana.
Fue tal y tan exitosa la resistencia demostrada por los propietarios
(Barrán 1986, Rilla 1992), en particular los rurales (recordemos que en 1915
se crea la Federación Rural), que este intento acabó fracasando y con ello
quedó hipotecado el futuro del reformismo que se mantendría no más que
como latencia hasta fines de los años veinte, transitando resignadamente
por los años de lo que algunos historiadores han denominado república
conservadora por oposición al impulso reformista del primer batllismo
148
(Barrán-Nahum 1987, Caetano 1992-1993).
Este es el trasfondo económico y social de la derrota colegialista de
julio de 1916 y el subsiguiente alto de Viera, notable giro político cuya
importancia específica no puede minimizarse como el mero reflejo de las
dificultades económicas y las luchas sociales. Se trata de un momento de
resolución política de un conflicto que pudo haber derivado hacia otras
alternativas. El “alto” de 1916 marcó el comienzo de una nueva época:
democrática (por la ampliación de la participación y de las garantías
políticas) pero conservadora (por el contenido de las políticas públicas y por
sus apoyos sociales).
Pero la guerra trajo otra novedad de signo contrario: si bien nuestras
exportaciones se mantuvieron estancadas en volumen, se operó un notorio
incremento del valor de las mismas por la elevación de los precios
internacionales de los alimentos y materias primas. En un contexto de
restricción importadora, esto determinó que durante los años de la guerra
se produjese una importante acumulación de saldos favorables en nuestra
balanza comercial, lo cual generó en el sector ganadero exportador y en
buena parte del elenco político gobernante una acrecida sensación de
riqueza, independientemente del ya por entonces notorio estancamiento de
la producción manufacturera y de la propia producción ganadera,
difícilmente visible para los contemporáneos en medio de la euforia
provocada por los buenos precios obtenidos63.
Si evaluáramos la situación global de la economía uruguaya de aquel
momento, limitándonos a las exportaciones y a los saldos de nuestra balanza
comercial, no podría concluirse otra cosa que el reconocimiento de una
holgada superación de la crisis iniciada en 1913 y una creciente prosperidad.
Sin embargo, como bien sabemos, el comercio exterior no es suficiente para
juzgar el desempeño global de una economía. Observando la evolución del
resultado agregado de la producción total del país año tras año, vemos un
panorama distinto. Las series del PBI uruguayo recientemente estimadas
(Bértola 1998, Bertino-Tajam 1999, Bértola 2000)64 muestran una marcada
63 En estos años el país acumuló una importante cantidad de divisas provenientes de estas
aumentadas (en valor) exportaciones y hacia el final de la guerra (en 1918) sus gobernantes, en
insólita reversión del crónico carácter deudor del Uruguay, se sintieron capaces de conceder
créditos a nuestros principales compradores (Inglaterra y Francia) para asegurar la continuidad de
nuestras exportaciones. Al respecto, puede consultarse el libro “Cuando fuimos ricos...”, que
Benjamín Nahum dedicara al estudio específico de este peculiar suceso de nuestra historia
económica (Nahum 1997) y el artículo de Luis Bértola “¿Cuán ricos fuimos cuando fuimos ricos?”
(Bértola 2000).
64 Es de destacar que estos trabajos son coincidentes en cuanto a las tendencias de largo plazo y
las principales fluctuaciones. Las menciones que se hacen a lo largo de este trabajo sobre el PBI
149
caída durante la mayor parte de la guerra, que recién se revierte en 1917.
¿Cómo conciliar ambas cosas? Mientras que el desempeño global de la
economía muestra la continuidad de la crisis hasta casi el final de la
guerra, el desempeño externo en términos de balanza comercial fue
ampliamente favorable. ¿Cómo es posible la riqueza en medio de la
crisis? Hasta hace poco, no se contaba con estas recientes estimaciones
de producto, a pesar de que estudios realizados hace ya varios años
(Barrán-Nahum 1985 y 1987) percibían esta situación paradójica y
ponían en evidencia que durante la guerra el medio urbano montevideano
revelaba todas la dimensiones de la crisis: fuerte caída del salario real,
incremento de los alquileres, desocupación, eran los síntomas de una
deteriorada situación social que había comenzado con la crisis de 1913
y empeorado en los años de la guerra.
Este panorama de crisis social urbana indica la pista para la resolución
de la aparente paradoja. La localización urbana del deterioro señala una
diferenciación económico-geográfica relevante para el problema en
cuestión. Mientras que la economía y la sociedad urbanas recibieron, sin
mediaciones de ninguna especie, todo el peso de las restricciones
impuestas por la crisis y la guerra, la economía y la sociedad ganaderas
se beneficiaron ampliamente, también sin mediaciones, del notable
incremento del valor de nuestras exportaciones. El enriquecimiento
durante la guerra tuvo un claro carácter clasista: se enriqueció
directamente el sector ganadero y hubo cierta distribución al interior
de la sociedad rural.
Las estimaciones del PBI (global y sectorial) y de las de importaciones
y exportaciones, junto con algunas otras referidas a la evolución del gasto
público y de los salarios reales durante la guerra, nos acercan a una posible
explicación que resolvería esta paradoja. La reducción y encarecimiento de
las importaciones y la caída de la recaudación junto con la restricción del
crédito externo, generaron una fuerte retracción del gasto y la inversión
públicos, un encarecimiento del consumo y una caída de la producción
manufacturera. Mientras tanto, la positiva evolución de la demanda externa
y de los precios internacionales de nuestros productos ganaderos, generó un
fuerte incremento del valor de las exportaciones, aun cuando el volumen de
la producción no creció de la misma manera.
uruguayo provienen de la investigación realizada en el Instituto de Economía (Bertino-Tajam
1999).
150
Estas dos situaciones nos permiten explicar cómo pudieron convivir la
bonanza de los ganaderos y sus sectores subalternos con el
empobrecimiento de los sectores populares urbanos que se vieron
afectados por partida doble: desde el mercado por la caída del empleo
y del salario real privado, y desde el Estado por la retracción del gasto
público. Al mismo tiempo, se hace comprensible la simultaneidad de la
caída del PBI (que recién en 1922 recuperará el nivel de 1912), o sea,
la recesión económica global durante la guerra, con el buen desempeño
exportador: el producto industrial cae y el producto ganadero ya
muestra síntomas de estancamiento.
Hubo un intento de revertir la situación apelando a una redistribución
del ingreso: la radicalización del batllismo ante la crisis de 1913 fue,
como vimos, una apuesta a invertir la pirámide impositiva cargando
crecientemente a los sectores propietarios. Sus dificultades para
concretarse inmediatamente y su abandono contundente a partir de
1916, sellaron la suerte de esa alternativa para revertir los términos
sociales de la crisis así como su ecuación económica. Una buena parte
de los ingresos por exportaciones se acumuló en cuentas radicadas en el
BROU y permitió ampliar la base para sostener los créditos a los
aliados en 1918 así como autorizar una emisión monetaria
suplementaria.
Al mismo tiempo, el presupuesto del Estado –y con él la inversión y el
gasto públicos– se achicó radicalmente ante la caída de la recaudación
que gravaba el consumo popular y los insumos para la industria. La
imposibilidad de reorientar la carga impositiva hacia el sector
económico-social donde la riqueza que ingresaba vía exportaciones
acrecidas y apreciadas se acumulaba, perpetuó la penuria fiscal65. Una
vez más, en este caso, como suele suceder con los fenómenos
históricos, un peculiar anudamiento de factores económicos, sociales y
políticos, internos y externos, está en el centro de la compleja
explicación de una realidad paradójica pero a la vez comprensible.
Podría afirmarse, abusando de sus límites cronológicos, que los años
veinte constituyen un período en que el Uruguay y América Latina transitan
65 Aquí está una de las grandes diferencias entre el primer batllismo y el neobatllismo. En el
segundo caso, se cuenta con un Estado que, con un nutrido conjunto de instituciones y
reglamentaciones, puede regular la economía y reorientar la riqueza, el ingreso nacional, entre los
distintos sectores de la economía y entre las distintas clases y fracciones de clases sociales. En
definitiva, vemos dos “batllismos”, con grandes diferencias entre sí. Lo político estatal y lo
institucional económico parecen estar en el centro de los diferentes resultados.
151
desde el primer choque externo del siglo XX (la Primera Guerra Mundial)
hasta la crisis final del modelo de crecimiento inducido por las
exportaciones. Se ha señalado este período como una transición desde el
apogeo hacia el agotamiento del crecimiento hacia afuera y el vuelco hacia el
mercado interno de los años treinta (Bértola 1991).
Luego del impacto de la Primera Guerra Mundial y la importante depresión
de la posguerra (1920-21), la economía uruguaya muestra síntomas de
recuperación y se retoma la senda de crecimiento. Entre 1922 y 1930
crece a una tasa acumulativa anual del 6.6%, que representa un ritmo
mayor incluso que el constatado en la primera fase de crecimiento (1900-
1912), que era del orden del 4% anual. El modelo parecía recuperar la
vitalidad.
Sin embargo, la dinámica de este fenómeno tiene facetas diferentes
a lo ocurrido antes del conflicto bélico. Por un lado, los precios de los
productos primarios tuvieron una fuerte caída que sólo se pudo compensar
acelerando la extracción de ganado; por otro, el país avanzó peligrosamente
en los niveles de endeudamiento, la deuda pública externa creció
notablemente desde 1921 y, en buena medida, para atender problemas
financieros (Tajam 2000).
El país mantuvo sus características agro-exportadoras y, a pesar de
un incipiente crecimiento de la industria manufacturera, no evidenció un
proceso de industrialización fuerte, ni transformó las bases de su inserción
internacional. Por tal razón, las profundas transformaciones operadas en la
economía mundial a partir de la Gran Guerra condicionaron severamente el
funcionamiento del modelo de crecimiento vigente desde las postrimerías
del siglo XIX.
El fracaso del batllismo en conseguir cambios de fondo en la
estructura productiva y especialmente en el sistema fiscal, fue sucedido en
los años veinte por la política de compromiso (Nahum 1975) que perpetuó el
bloqueo del reformismo. Además, el ambiente intelectual se vio teñido de un
optimismo fácil, al constatar los progresos indudables del país en sus
primeros cien años de vida. Los contrastes hacia el final de la década podían
encontrarse en el descontento de los ganaderos, los saldos negativos de la
balanza comercial y el incremento de los servicios de la deuda externa.
A pesar del ingenuo optimismo del Uruguay del Centenario, puede
señalarse algunas manifestaciones de la toma de conciencia de la situación
152
delicada que ofrecía la economía nacional. Entre ellas, merecen especial
mención las medidas de política económica impulsadas por el Consejo
Nacional de Administración que permiten ubicar por esos años el segundo
impulso reformista del batllismo, que ya hemos mencionado. Y, como
contracara, la creación del Comité Nacional de Vigilancia Económica,
promovida por los sectores conservadores, especialmente la Federación
Rural.
La magnificencia de algunas obras públicas (el Palacio Legislativo
inaugurado en 1925, el Estadio Centenario erigido en 1930, entre otros
tantos ejemplos posibles) y los éxitos deportivos (campeones olímpicos de
fútbol en 1924 y 1928, campeones de la primera copa mundial organizada
por la FIFA en 1930 en el propio Estadio Centenario) alimentaron el
optimismo con que el país conmemoró sus primeros cien años. Por debajo, el
modelo evidenciaba sus límites. La depresión económica mundial impactó en
un país que ya estaba en crisis. Los uruguayos festejaron eufóricamente su
Centenario “de espaldas al precipicio” (Caetano-Jacob 1989).
3.3. Población y nivel de vida
Las estimaciones disponibles permiten ubicar la población del país en
algo menos de un millón de habitantes al comenzar el siglo XX (Pereira-
Trajtenberg 1966, Rial 1981)66. Hacia 1930 superaba el millón y medio, lo
que evidencia un importante crecimiento (alrededor del 2% anual). El factor
dinámico estuvo constituido por la migración internacional, fenómeno que
disimuló la transición demográfica que se inició tempranamente en el país: el
crecimiento vegetativo (nacimientos menos defunciones) se hizo cada vez
más lento, fundamentalmente, por la caída del índice de natalidad.
Una de las características que resaltan en el Uruguay de 1900 es el
elevado grado de urbanización y, especialmente, la concentración de la
población en la capital –Montevideo– donde, según el Censo de
1908, residía un 30% de los habitantes del país. Si bien la llegada de
migrantes internacionales puede explicar en parte el fenómeno, la causa más
importante fue la migración interna67. La ganadería extensiva expulsaba
gente hacia los países vecinos (en la zona fronteriza) y hacia los centros
poblados del interior o, directamente, a la capital.
66 También consideramos algunas series de población proporcionadas por Adela Pellegrino
(Programa de Población, Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de la República).
67 Según Barrán y Nahum (1990:40) “La población de Montevideo en 1908 provenía en un 12,72
por ciento de la campaña”.
153
El mismo Censo de 1908 ofrece la posibilidad de observar la
distribución de la población en los principales sectores de actividad
económica. De acuerdo con esta fuente, el 28% de la población estaba
vinculado al sector primario –agro–, otro 28% al secundario –industria
manufacturera y de la construcción– y el 44% a los servicios –comercio,
transporte, banca, etc.– (Klaczko 1979). Esta estructura de la población
contrastaba con la realidad de otras naciones de América Latina, por su
“modernidad”, reflejada en el peso de los sectores secundario y,
especialmente, terciario. Hacia 1930, la afluencia migratoria y la incipiente
diversificación de la economía, sobre todo como resultado del crecimiento
de la industria manufacturera y los servicios públicos, debieron profundizar
esta imagen de “sociedad moderna” del Uruguay.
De los datos manejados en el párrafo anterior se deriva una
interesante reflexión: en un país que crecía a influjos de la producción
del campo, la población ocupada en esas labores apenas superaba una
cuarta parte de la población económicamente activa. Y, para no salir
del asombro, se puede constatar que la actividad pecuaria, base de las
exportaciones que lideraban el crecimiento, ocupaba menos de la mitad
de la población activa empleada en el agro. En cambio, la agricultura,
que casi no participaba en el comercio exportador –y contaba con sólo
un 5 ó 6% de la superficie productiva–, ocupó más del 50% de la
población activa rural durante todo el período.
Un rasgo importante de esa sociedad rural fue el carácter
predominantemente familiar de la fuerza de trabajo. En el caso de la
agricultura, sector en el que se cuenta con estimaciones más precisas, la
mano de obra asalariada –peones– creció a lo largo del período, pero en 1930
no llegaba al 12 % y aun en 1949, representaba sólo el 24% de los
trabajadores agrícolas. Quizá en este fenómeno se encuentre una
explicación a la ausencia de enfrentamientos entre patrones y proletariado
rural en el agro uruguayo, como sí se produjeron a nivel latinoamericano
(Bertino-Bucheli 2000).
Una manera de aproximarnos al nivel de vida en Montevideo, en las
primeras tres décadas del siglo XX, es seguir la evolución del poder
adquisitivo de los sectores asalariados. Un indicador relativamente confiable,
a tales efectos, es el salario real68. Este evidencia una tendencia al
68 El mismo es el resultado de aplicar a las variaciones del salario nominal, un índice del costo de
vida o índice de precios al consumo (IPC). Es necesario señalar que los datos aquí manejados son
parciales y constituyen el resultado de una ardua labor de relevamiento y compatibilización.
154
estancamiento, con grandes fluctuaciones, entre fines del siglo XIX y
mediados de la década de 1920. El único período de crecimiento neto69 del
poder adquisitivo de los asalariados uruguayos se concretó después de 1925 y
llegó a su fin en 1933. Algunas cifras resultan elocuentes: entre 1897 y 1930
creció apenas un 6,5%. El peor momento de los sectores asalariados –en lo que
respecta a su poder adquisitivo– se vivió en los años de la Primera Guerra
Mundial y la inmediata posguerra. Entre 1910 y 1919 el salario real cayó en
picada; en este último año llegó a sólo un 64% del de 1910.
La ya señalada tendencia al estancamiento, al menos hasta 1925, y las
fuertes oscilaciones en el poder adquisitivo de los asalariados, son factores
a tener en cuenta para entender el desarrollo de la actividad sindical en el
período y las frecuentes huelgas, así como el origen –y el sentido– de buena
parte de la legislación social del batllismo.
4. Entre la depresión y la gloria: del terrismo al neobatllismo (1930-
1955)
4.1. La economía internacional
El cuarto de siglo que siguió a la profunda crisis iniciada en los
Estados Unidos en 1929, presenta dos períodos bien delimitados: de 1930 a
1945 se sufre, casi a escala planetaria, la “gran depresión” y la
impresionante destrucción de fuerzas productivas que significó la Segunda
Guerra Mundial70; después de 1945 el mundo asistió a un impresionante
fenómeno de crecimiento económico y de instauración de un conjunto de
instituciones que definieron un nuevo sistema mundial de comercio y pagos
ofreciendo, a quienes lograron constituirse en centro de ese nuevo sistema,
la posibilidad de disfrutar de una nueva edad de oro del capitalismo que
llegaría hasta la crisis de los años setenta.
Además, debe tenerse presente que se trata de salarios urbanos. La serie de salarios nominales
se tomó de Bértola-Calicchio-Camou-Porcile (1999). El IPC es producto del empalme de las series
de precios de Camou (1996), Calicchio (1996) y la Dirección General de Estadística y Censos
(DGEC).
69 Se considera crecimiento neto a una suba del salario real por encima de la máxima del período
anterior. Hasta que no se supera esa máxima sólo puede hablarse de recuperación salarial.
70 La Unión Soviética, cuya economía se hallaba fuera de la esfera de acción del capitalismo y
embarcada en la estrategia stalinista del "socialismo en un solo país", no se vio afectada salvo en
aspectos puntuales por la “gran depresión”. La Segunda Guerra Mundial sí tuvo un fuerte impacto
en la URSS, aunque su triunfo sobre el nazismo en Europa Oriental le proporcionó un área de
influencia propia en la posguerra.
155
La depresión capitalista, que se desarrolla a partir del “crack” de la
Bolsa neoyorquina de 1929, fue la crisis más profunda que padeció el
capitalismo en su historia. El 24 de octubre de 1929 –el “jueves negro” de la
historia financiera norteamericana– el pánico provocó una avalancha masiva
de venta de acciones, haciendo que los precios de las mismas cayeran
vertiginosamente, eliminando millones de dólares en valores ficticios. Otra
oleada de ventas se produjo el 29 de octubre. Un buen indicador de la
gravedad de la situación es el índice de los precios bursátiles: de una
máxima de 381 cayó a 198 el 13 de noviembre.
Ante el pánico desatado, los bancos exigieron el pago de los
préstamos realizados en el marco de la euforia especulativa de los “locos
años 20”, forzando aun más a los inversores a ofrecer sus acciones en el
mercado al precio que quisiera dárseles. Los inversionistas norteamericanos
que habían realizado operaciones en Europa dejaron de hacerlo y vendieron
su activo allí para repatriar los fondos. Este retiro de capitales de Europa
continuó a lo largo del año 1930, situando al sistema financiero bajo una
presión insoportable. Acompañando esta debacle financiera, los precios de
las mercancías bajaron cada vez más, y, a través de las vías del comercio
internacional, se transmitió también la crisis a los países productores de
bienes primarios.
Este incompleto relato de la transmisión de la crisis bursátil, sólo
pretende ubicar al lector en aquellos momentos. Pero la quiebra de la Bolsa
no fue la causa de la profunda recesión que se instaló desde 1930; los años
anteriores habían engendrado suficientes desequilibrios como para
provocarla.
En el plano de la “economía real” se había vivido después de la Primera
Guerra Mundial un extraordinario despliegue tecnológico que multiplicó la
producción hasta límites incompatibles con la capacidad de consumo. Esto
fue cierto no sólo en el sector industrial que venía revolucionándose desde
hacía más de un siglo, sino también en el sector agrícola.
La distribución del ingreso, por su parte, mostró extremas
desigualdades, llevando a la concentración de la riqueza en un sentido
inverso a lo que la expansión de la producción requería.
Estos síntomas no fueron visualizados como problemáticos por los
contemporáneos, más allá de los naturales ajustes y desajustes de la
economía liberal, regulada por el sacrosanto “dejar hacer, dejar pasar”. La
156
expansión del crédito apareció como una solución lo suficientemente sencilla
para compensar los desequilibrios temporales. Es que se había vivido la
reconstrucción de posguerra y luego la expansión de los años veinte como el
reflejo de un sistema capitalista sano y dinámico, capaz de superar de
manera rápida los contratiempos ocasionados por la “Gran Guerra” y sus
secuelas.
El retorno al patrón oro fue considerado la cuestión fundamental para
volver a un régimen multilateral de comercio y pagos y así restaurar el
mecanismo del ajuste automático, garantía de estabilidad y orden a nivel
planetario hasta 1914. A ello se dirigieron los mayores esfuerzos de los
gobiernos.
Cuando se inició el espiral depresivo en 1929, nadie –o casi nadie–
pensó en una catástrofe; la fe en el catecismo liberal fue fatal. La falta de
disposición para cambiar el rumbo de la política económica hizo que la
respuesta demorara demasiado y esto provocó que la depresión fuera más
intensa y duradera. La “gran depresión” había comenzado.
Después de 1930, ante la gravedad de la situación, se apeló a
recetas proteccionistas y este tipo de medidas que se generalizaron,
como una verdadera reacción en cadena, condujo a una desorganización
completa de la red de intercambios mundiales71. En los tres primeros
meses de 1931, el total del comercio internacional había descendido a
menos de dos tercios del valor alcanzado en el primer trimestre de
1929.
En mayo de 1931 el Creditanstalt austríaco, de Viena, uno de los
bancos más grandes e importantes de Europa Central, suspendió sus pagos.
En Gran Bretaña, el 21 de setiembre de 1931, el gobierno autorizó al Banco
de Inglaterra a suspender los pagos en oro.
Varios países fuertemente afectados por la caída de los precios de
sus productos primarios, como Argentina, Australia y Chile, habían
abandonado ya el patrón oro. Entre setiembre de 1931 y abril de 1932 lo
hicieron oficialmente veinticuatro países más, y otros, aunque nominalmente
lo seguían, habían suspendido en realidad los pagos en oro.
71 La decisión del presidente de los Estados Unidos, Herbert Clark Hoover, de incrementar
fuertemente las tarifas aduaneras para preservar el mercado interno para las firmas locales y,
además, superar el déficit de la balanza comercial, llevó a aprobar en ese año el arancel Smoot-
Hawley, que elevó la protección en promedio entre un 30 y un 40%.
157
Sin un patrón internacional común, los valores de las monedas
fluctuaron sin sentido, en respuesta a la oferta y la demanda, influidos por
la fuga de capitales y los excesos del nacionalismo económico. Esta quiebra
del sistema multilateral de comercio y pagos dio lugar a mecanismos
totalmente heterodoxos como los sistemas de preferencia imperial y los
convenios bilaterales.
El primer tipo de solución perjudicó especialmente a los países
vinculados estrechamente al comercio británico. Ante la recesión agrícola
los dominios británicos presionaron al Reino Unido para que los ayudara a
enfrentar la difícil situación, garantizándoles la colocación de sus productos
mediante restricciones a las importaciones provenientes de países que no
pertenecieran a la Comunidad Británica (Commonwealth). Esta política se
materializó en la Conferencia de Ottawa, en 1932, que afectó directamente
a Uruguay al reducirse su “cuota” como proveedor de carnes a Gran Bretaña.
El segundo tipo de solución consistió en la celebración de acuerdos
comerciales entre países cuya complementariedad productiva hacía posible
un régimen similar al “trueque”, para evitar el uso de oro o divisas. La
modalidad consistía en una especie de “clearing”, o sea, la apertura de
cuentas corrientes en cada país, mediante las cuales se hacían todos los
pagos del intercambio comercial.
El resultado de estos procesos fue la conformación de áreas bien
definidas a nivel mundial, de acuerdo con la moneda con la que se podía
comerciar: el área del dólar, el área de la libra y –hasta el decreto de
inconvertibilidad del franco– el área del oro.
El problema más grave se originaba en aquellos países que debían
triangular, o sea, vender en un área y comprar en otra. Era el caso de
algunos países latinoamericanos de zonas templadas, incluido Uruguay, que
exportaban bienes primarios al área de la libra pero debían adquirir gran
parte de sus materias primas, combustibles, ciertos bienes de consumo
duradero y maquinaria en el área del dólar.
La caída drástica del comercio internacional entre 1929 y 1932 indujo
otras similares en la producción, definiéndose así las características más
generales de la “gran depresión”: su carácter mundial, su intensidad, la
enorme contracción del comercio mundial, la espiral deflacionista y la caída
radical del empleo.
158
Junto a los efectos directamente económicos, las consecuencias de la
recesión en el plano de la política económica a largo plazo también merecen
atención. Después de los primeros meses de estupor, los gobiernos de los
distintos estados dejaron de lado las recetas liberales y decidieron
intervenir en la actividad económica, buscando, en principio, paliar los
efectos más nocivos de la crisis y luego encauzar la producción y el consumo
nacionales del modo más independiente posible de las nefastas influencias
externas.
En aquellos países en que las estructuras del capitalismo coexistían
con un poder autoritario, como Alemania, Italia y Japón, la acción estatal
consistió en una reglamentación estricta de todas las actividades
económicas y en el desarrollo de la industria bélica como sector dinámico de
generación de demanda y empleo, especialmente desde 1935.
En los Estados Unidos, el triunfo en 1933 del Partido Republicano y el
ascenso de Franklin D. Roosevelt dieron lugar a un experimento económico
de gran trascendencia, el “New Deal”. El programa de Roosevelt se basaba
en un fuerte respaldo a la inversión mediante la intervención estatal,
facilitando el crédito y realizando obras públicas para estimular la demanda.
Al mismo tiempo, se procuraba impedir la baja del ingreso de los
agricultores, instrumentar un sistema de seguridad social frente a los
problemas más graves, estimular la negociación colectiva de los salarios y
salvar de la bancarrota al sistema bancario. En el plano del comercio
internacional se procuró abandonar progresivamente las políticas
proteccionistas y se devaluó el dólar.
En todos los países del mundo capitalista se puede constatar, en los
años 30, un aumento del papel del gobierno en la economía y un cambio
gradual en la actitud hacia la política económica (que después de la Segunda
Guerra Mundial fue denominada la “revolución keynesiana”). En los países de
América Latina se realizaron grandes esfuerzos para desarrollar industrias
propias que permitieran sustituir las importaciones y con ello reducir los
efectos negativos de la dependencia exterior sobre la balanza de pagos.
La “gran depresión” no llegó a superarse completamente por las
políticas activas como el New Deal, aplicadas en los países más
desarrollados, sino por el inmenso proceso de destrucción de recursos y
vidas que significó la Segunda Guerra Mundial. Durante su transcurso la
producción mundial creció, como consecuencia del esfuerzo bélico. La
159
industria norteamericana, por ejemplo, alcanzó tasas de crecimiento
superiores al 15% anual.
En todos los países la intervención estatal en la economía se
profundizó para organizar el racionamiento de productos esenciales, la
distribución de materias primas según las prioridades bélicas y la
reorientación de la mano de obra hacia actividades vinculadas directa o
indirectamente con la guerra.
Desde el punto de vista de los países latinoamericanos, que vivían el
proceso de industrialización sustitutivo de importaciones, la guerra tuvo un
impacto contradictorio. Por un lado, la demanda de alimentos y materias
primas generó un incremento de los precios internacionales de los mismos, lo
que, sumado a las dificultades de importar productos de Europa y otros
países involucrados en el conflicto, dio por resultado balances comerciales
favorables; esto, a su vez, proveyó a las economías de divisas capaces de
estimular el impulso industrializador concretado en los años treinta. Pero,
como contrapartida, se debió soportar la escasez de materias primas,
combustibles y maquinarias esenciales para la producción, generándose, en
consecuencia, un crecimiento interesante sólo en aquellos sectores que
tenían menos dependencia de los insumos externos y una base tecnológica
más sencilla.
El final de la Segunda Guerra ofreció novedades importantes desde el
punto de vista de la correlación de fuerzas internacional. Europa mostraba
un panorama económico sombrío: la producción industrial y agrícola en 1945
era la mitad, o menos, de lo que había sido en 1938. Además de los daños a
la propiedad y las bajas humanas, millones de personas habían sido
arrancadas y alejadas de sus hogares y familias, y otras tantas se
enfrentaban a la perspectiva de morir de hambre.
Antes de la guerra, Europa importaba más de lo que exportaba,
alimentos y materias primas en particular, y pagaba la diferencia con las
ganancias producidas por sus inversiones en el extranjero, su marina
mercante y sus servicios financieros. Después de la guerra la
desarticulación de los mercados de bienes y capitales, sumada a la obligada
liquidación de gran parte de las inversiones en el extranjero, hizo
sumamente difícil abordar la reconstrucción. Vencedores y vencidos
sufrieron las mismas calamidades.
La “sagrada unión” de los diferentes sectores sociales y políticos en
160
la lucha contra los fascismos amenazaba con desmoronarse ante los graves
problemas de sobrevivencia y la emergencia de la URSS, como nueva
potencia mundial, constituía un peligro latente de expansión del socialismo
en Europa.
La ayuda no demoró en llegar y los Estados Unidos, el otro término de
la ecuación mundial de posguerra, contribuyeron decisivamente a levantar un
muro de contención frente al comunismo.
En primera instancia, la ayuda se materializó a través de organismos
de las Naciones Unidas, como la Administración de Ayuda y Reconstrucción
(UNRRA) que, entre 1945 y 1946, distribuyó más de 20 millones de
toneladas de alimentos, ropa, mantas y medicamentos. En conjunto, entre el
1° de julio de 1945 y el 30 de junio de 1947, por medio de concesiones a la
UNRRA y otras ayudas urgentes, los EE.UU. pusieron a disposición de
Europa 4.000 millones de dólares y casi 3.000 millones más para el resto del
mundo.
Ante la insuficiencia de aquellas partidas, desde 1947, se implementó
desde Washington el denominado Plan Marshall por el que, al tiempo que se
suministraba ayuda a Europa para su reconstrucción, se consagraban actos
decisivos para la “contención del comunismo” (doctrina Truman). Hasta
1952, los Estados Unidos aportaron otros 13.000 millones de dólares.
Esto permitió a los países de la Organización Europea de Cooperación
Económica (OECE), institución creada para administrar y distribuir las
partidas otorgadas por el Plan Marshall, importar del área del dólar
artículos que en Europa escaseaban. Casi un tercio consistió en alimentos,
forrajes y fertilizantes, sobre todo durante el primer año del programa.
Después la prioridad se trasladó a los bienes de capital, materias primas y
combustibles, a fin de permitir a las industrias europeas reconstruirse y
exportar. Esto determinó que los principales países de Europa Occidental
consumaran su reconstrucción e iniciaran procesos de integración regional
que culminarían al promediar la década de 1950 en el Tratado de Roma y el
nacimiento de la Comunidad Económica Europea (CEE)72.
72 La OECE y otras instituciones recién creadas permanecieron estimulando a la economía
europea. Una de las más importantes de esas nuevas instituciones fue la Unión Europea de Pagos
(UEP). Este ingenioso dispositivo permitió un comercio multilateral libre dentro de la OECE y
disminuir su dependencia de los EE.UU. y de otros abastecedores de ultramar. Los resultados
fueron espectaculares. En las dos décadas posteriores a la formación de la UEP el comercio
mundial creció una media anual del 8%, la más alta del siglo. En 1961, la propia OECE se transforma en
Organización para la Cooperación y Desarrollo Económico (OCDE), a la que adhirieron EE.UU. y
Canadá, y más tarde Japón y Australia.
161
En la década siguiente a la finalización de la guerra la propia magnitud
de la tarea de reconstrucción concedió a los estados un papel cada vez más
destacado y necesario en la vida económica y social. Y no sólo en los países
que habían sufrido la destrucción de la guerra (Europa, Japón); incluso en
los Estados Unidos se aprobó la Employment Act de 1946, que creaba el
Consejo de Asesores Económicos del Presidente y comprometía al gobierno
federal a mantener un alto nivel de empleo. El Estado “juez y gendarme”
había pasado a ser una institución del pasado.
La necesidad de la planificación y la construcción institucional, el
establecimiento de un nuevo orden económico internacional, también fue
asumida ya desde antes de terminar la guerra. En agosto de 1941, en
una reunión llevada a cabo a bordo de un acorazado, Roosevelt y
Churchill firmaron la “Carta del Atlántico”, en la que comprometieron a
sus respectivos países a emprender la instauración de un sistema
multilateral de comercio, en lugar del bilateralismo predominante desde
la década de 1930. Los vientos parecían propicios para cerrar un
período, iniciado con la Primera Guerra Mundial, cuya manifestación más
visible había sido la desintegración económica mundial.
En 1944, durante la conferencia internacional realizada en Bretton
Woods, se concretaron las bases para la creación de dos instituciones
internacionales que ocuparán un papel fundamental en el funcionamiento del
nuevo orden: el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco
Internacional de Reconstrucción y Fomento (BIRF).
El FMI tendría la responsabilidad de dirigir la estructuración de los
intercambios entre las diversas monedas mundiales y también la de
financiar los desequilibrios en los pagos a corto plazo entre los países. El
BIRF, también conocido como el Banco Mundial, concedería préstamos a
largo plazo para la reconstrucción de las economías devastadas por la guerra
y, más tarde, para el desarrollo de las naciones pobres del mundo.
En Bretton Woods también se presentó la iniciativa de crear una
Organización Internacional de Comercio (OIC) que estableciera las reglas
“para el comercio justo entre las naciones”. Esto no prosperó, las barreras
proteccionistas y los intereses creados en torno a ellas en los distintos
países, hicieron imposible llegar a acuerdos de liberalización general. Pero
se concretó el nacimiento, en Ginebra en 1947, de una institución mucho más
162
modesta en sus objetivos como lo fue el Acuerdo General sobre Aranceles y
Comercio (GATT). Los firmantes se comprometían, como un paso inicial hacia
el multilateralismo, a extender la cláusula de la nación más favorecida a los
demás (es decir, no discriminar a naciones), reducir los aranceles, no
recurrir a restricciones cuantitativas (cuotas) y eliminar las existentes73.
A pesar de los negativos presagios de mediados de la década de 1940,
bajo el liderazgo de los Estados Unidos de América se logró reestructurar
la economía mundial sobre la base de los principios del sistema capitalista y
a partir de la década de 1950 se vivió, en torno a los países industriales del
mundo, el más largo período de crecimiento ininterrumpido con las tasas de
crecimiento más altas de la historia. El crecimiento medio del PBI mundial
por habitante desde 1950 hasta 1973 alcanzó el 4,5% anual74.
Sin embargo, la economía mundial mostró –también como nunca– un
extraordinario crecimiento de la desigualdad entre los pueblos del mundo. El
contraste entre la riqueza del “Norte” y la miseria del “Sur” fue también
parte de la historia económica de la posguerra.
La “nueva edad de oro del capitalismo” fue el resultado de un cambio
fundamental en las relaciones de intercambio internacional; un nuevo patrón
de comercio intraindustrial sustituyó al predominante hasta 1930, de
carácter esencialmente interindustrial75. Esto dificultó
extraordinariamente las posibilidades de inserción de las economías
periféricas, incapaces de competir en productividad con las potencias
económicas que se movían en la frontera tecnológica.
El carácter dependiente y periférico de la economía uruguaya
quedó claramente de manifiesto cuando la crisis económica mundial hizo
inviable el modelo de inserción que había perfilado desde fines del siglo
XIX.
73 Las denominadas “rondas” del GATT se sucedieron a lo largo de los siguientes cincuenta años,
incorporando un número mayor de países y abarcando –dificultosamente– compromisos más
amplios, hasta la creación de la Organización Mundial de Comercio (OMC) en 1995.
74 Las tasas de crecimiento en los países desarrollados variaron entre el 4,2% del Reino Unido y el 7,3% del
Japón.
75 Se denomina “comercio interindustrial” aquel en que se efectiviza el intercambio de bienes primarios por
secundarios, dando por resultado una complementariedad productiva entre países con estructura económica
distinta. Por patrón de “comercio intraindustrial” se define una forma de intercambio en que predominan los
bienes provenientes del mismo sector productivo (especialmente la industria). Esto da por resultado un
incremento del comercio entre países con estructuras económicas similares. El patrón de comercio
interindustrial fomentó el intercambio norte-sur. El patrón intraindustrial diseñó flujos de intercambio nortenorte
y sur-sur.
163
Las medidas adoptadas por el Consejo Nacional de Administración
entre 1930 y 1932, instauraron las bases de la respuesta nacional al impacto
de la crisis internacional, pero fue la política económica del terrismo la que
erigió un conjunto de instituciones reguladoras del sector externo y del
sector financiero de la economía uruguaya, cuyo objetivo inmediato fue
paliar la crisis, pero que determinó cambios tan sustanciales de los precios
relativos en la economía, que con su permanencia en el tiempo fue
configurando un nuevo modelo económico76.
Al igual que las críticas dirigidas desde la teoría económica
neoclásica, contra el cerramiento de América Latina en los años 30, cabe
como explicación también para el Uruguay que la caída de los precios
internacionales, la pérdida de mercados tradicionales para los bienes
exportables, la tendencia al déficit de la balanza de pagos y la escasez de
divisas obligaron a medidas de excepción, como en todo el mundo.
La Segunda Guerra Mundial y la inmediata posguerra ofrecieron al
Uruguay la posibilidad de acumular divisas producto de una demanda
internacional exagerada por las condiciones bélicas y una consecuente
coyuntura favorable en los términos de intercambio. Pero esta situación
cambió en la década de 1950 y puso al país en una difícil encrucijada, pues el
comercio por sí solo crea ganancias de una vez y para siempre y lo que queda
como base del crecimiento es el cambio tecnológico y el aumento de la
productividad en ramas que encuentren una rápida expansión de la demanda
(Bértola 2000:107). En ese terreno el Uruguay no consiguió, a pesar de la
activa intervención del Estado, superar los problemas fundamentales que
afectaban su estructura productiva.
La regulación estatal que pudo redistribuir los ingresos, sobre la base
de privilegiar la producción manufacturera local y la expansión del mercado
interno, por la vía de incrementar el ingreso de los sectores asalariados,
mostró una escasa capacidad de respuesta cuando la coyuntura internacional
cambió después de la reconstrucción de Europa.
Los instrumentos utilizados por el neobatllismo mantuvieron una
protección indiscriminada, sin exigir contrapartidas a los altos niveles de
rentabilidad garantizados a la industria nacional. Tampoco se avanzó en el
desarrollo de una capacidad innovativa autónoma, los distintos agentes
76 Al hablar de precios relativos nos referimos a la relación de precios entre bienes producidos en
el país y en el exterior o entre bienes producidos por distintos sectores de la economía nacional.
164
económicos no se comprometieron en la gestación de ámbitos propicios a la
innovación y, por parte de los empresarios, en la inversión en actividades
vinculadas a la investigación aplicada y el desarrollo experimental. Esta
actitud se vincula –en parte– con la escasa valorización que se tenía
respecto a las actividades de investigación científico-tecnológica. Esta
situación no permitió promover, a través de estímulos selectivos, un patrón
de especialización productiva capaz de alcanzar niveles de competitividad
que ofrecieran la posibilidad de reinsertar al país en las nuevas condiciones
de la economía internacional.
La imposibilidad de una ventajosa reinserción en el nuevo patrón de
comercio mundial hizo que afloraran, desde mediados de la década de 1950,
todas las contradicciones del modelo de industrialización sustitutivo de
importaciones. El crecimiento hacia adentro estaba agotado.
4.2. El desempeño económico global
Los dos modelos de crecimiento señalados están separados por una
crisis y posterior recuperación en los años que van desde el impacto de
la “gran depresión” hasta el fin de la Segunda Guerra Mundial. Salvando
algunas oscilaciones coyunturales, puede observarse que entre 1931 y
1944 el producto está estancado (véase el gráfico sobre el PBI), a
pesar de las activas medidas de intervención económica definidas e
implementadas desde el Estado. Esta constatación, sumada a las ya
señaladas acerca del primer batllismo y los efectos de la Primera
Guerra Mundial, interpela seriamente la visión generalmente aceptada
según la cual el Uruguay siempre se habría beneficiado de las
desgracias ajenas. Las dos guerras y la “gran depresión” no fueron
beneficiosas para la economía uruguaya a juzgar por el desempeño
económico que exhiben las ya mencionadas recientes estimaciones del
PBI uruguayo77.
Estos tres desastres en la economía y la sociedad mundial en el período
que Hobsbawn bien llamó era de las catástrofes, afectaron al Uruguay
77 Como ya señalamos, afirmar esto no quiere decir que a todos les fuese mal. Si bien en términos
reales no hay crecimiento, los procesos inflacionarios vividos en dos de aquellas coyunturas
permitieron que –en términos nominales– algunos se beneficiaran. En otras palabras, el aumento
nominal de los precios de algunos productos permitió a quienes podían venderlos obtener
importantes ganancias. A veces esto benefició a los productores agropecuarios y/o a los
frigoríficos, otras veces a las ramas industriales que producían para el mercado interno. En cada
caso un sector se apropiaba de las ganancias nominales en perjuicio de otro sector. Pero la
economía en términos reales no crecía o, incluso, caía –en términos absolutos– en los niveles de
actividad.
165
de forma diferente, de acuerdo con las transformaciones que se venían
operando en la estructura económica del país y en sus políticas
económicas.
Durante las dos guerras mundiales los precios de los productos
exportados tuvieron un gran incremento. En el primer caso, con un
sector interno todavía muy débil y una economía muy abierta, las
ganancias extraordinarias obtenidas por el sector exportador no se
transfirieron a la economía en su conjunto. No hubo medidas del Estado
para concretar esa transferencia78.
En cambio, al estallar la Segunda Guerra Mundial el país era muy
diferente, con un sector interno muy desarrollado, una industria
dinámica y un Estado que venía controlando el comercio exterior desde
que se hicieron sentir los efectos de la crisis de 1929. Parte de las
ganancias obtenidas por el sector exportador fueron transferidas al
desarrollo de la industria, la agricultura y los servicios y a una política
de mayor equidad distributiva, posibilitando la concreción de un nuevo
modelo.
Este modelo se constituye en factor explicativo básico del tercer
escenario de crecimiento identificado (1944-1957). El mismo se
corresponde con la culminación de un importante proceso de cambio
estructural (variación de la participación sectorial en la generación de la
riqueza).
Como respuesta a las restricciones impuestas al modelo agroexportador,
primero por sus propias limitaciones y luego por el impacto de la
“gran depresión”, se puso en práctica en el país una serie de medidas de
política económica que, en el marco de un mercado mundial desestructurado
y hostil, permitió “capear el temporal”, dinamizando actividades vinculadas
al mercado interno y operándose un embrionario proceso de diversificación
productiva. A este fenómeno se lo ha denominado industrialización
sustitutiva de importaciones.
La industria cobró importancia como actividad capaz de procesar
materias primas nacionales e importadas, ahorrando divisas y generando una
reactivación económica general y convirtiéndose, desde entonces, en el
sector más dinámico. Por supuesto que la dependencia “natural” de este
78 El control de cambios, el contralor del comercio exterior y los impuestos a las ganancias
extraordinarias no eran parte del arsenal de medidas de política económica al uso en la época. Sí
lo serían en los años treinta.
166
sector respecto a los insumos energéticos, la tecnología y ciertas materias
primas extranjeras, impuso un fuerte grado de intervencionismo estatal
para ahorrar divisas, priorizar su gasto y fomentar la actividad
manufacturera. A la sombra de estas “inevitables” medidas nació y se
desarrolló una política industrial en la cual el proteccionismo pareció ser la
clave.
Esta tercera fase de crecimiento también se corresponde con la
culminación de un importante proceso de construcción institucional
(establecimiento de reglas y mecanismos que modelan el comportamiento de
los agentes) orientado a la regulación económica, cuyo origen puede
remontarse al final de los años veinte en el marco de un segundo impulso
batllista (Jacob 1986), y más definidamente a partir de 1931 cuando el
establecimiento del control de cambios marcó el punto fundacional de una
serie de reglamentaciones del comercio exterior que se irían completando
en el curso de los treinta y los cuarenta.
Este proceso de construcción institucional fue abarcando un conjunto
creciente de aspectos del proceso económico (el comercio exterior, la
industria, el mercado laboral, la comercialización interna de algunos bienes)
hasta completar un denso andamiaje regulatorio. En este sentido, la
aprobación de los Consejos de Salarios en 1943 marca un momento
destacado del mencionado proceso. Observado hoy en el largo plazo, puede
señalarse que su instalación en 1944 fue la culminación de la transición que
se iniciara en 1913-1914 ante la crisis del primer batllismo y tomara un
rumbo más definido a partir de 1931.
Aunque resulte en principio extraño, dada la firme oposición que
Terra presentó frente a las medidas económicas del gobierno democrático
que antecedió a su dictadura, puede decirse que la política económica del
terrismo no se salió del cauce delineado desde fines de los años veinte. Por
el contrario, confirmó y profundizó la tendencia preexistente pautada por
las crecientes atribuciones regulatorias del Estado sobre la economía y por
el estímulo a la diversificación productiva79. Consideramos que 1943-1944 es
un momento culminante de una transición iniciada en 1913-1914, y también el
punto inaugural de un nuevo modelo que se configuraría plenamente durante
el neobatllismo (1947-1958), y que cabe caracterizar como industrialista,
pro-agrícola y redistributivista.
79 No es el caso de la política social. En ese aspecto, como veremos más adelante, el
terrismo contrasta notoriamente tanto con el primer batllismo como con el
neobatllismo.
167
Desde el punto de vista de la transición de modelos, 1943 y1944 son
años bisagra y también desde el punto de vista del desempeño económico
global del país. En la segunda mitad de la década de 1930 el fuerte
crecimiento industrial permitió la recuperación hasta 1939 de la economía
uruguaya del duro golpe de la crisis de los primeros años treinta. La
Segunda Guerra Mundial frenó esta tendencia, pero desde 1944 (en que se
supera en forma consistente y duradera el PBI de 1939) se inicia una nueva
fase de crecimiento económico que llegaría hasta 1957.
Después de concluida la Segunda Guerra Mundial se reestructuraron
los mercados mundiales y, bajo el supuesto de la redistribución de las
divisas que el país había logrado acumular durante el conflicto, más la
favorable coyuntura que se extendió –en materia de precios– hasta después
de la Guerra de Corea (1953), pudo concretarse un modelo de crecimiento
nuevo con un fuerte contenido industrialista, pero también sustentado en
una diversificación de la producción agrícola (cereales, oleaginosos, lácteos,
lana y carne) y una protagónica acción reguladora del Estado.
La economía uruguaya exhibió en estos años de crecimiento con
redistribución del ingreso, un fuerte dinamismo interno, base del buen
desempeño global en un contexto de estancamiento agropecuario.
Efectivamente, nuestros datos muestran que el grado de apertura externa
de nuestra economía (la relación entre PBI global y comercio exterior y más
específicamente entre PBI y exportaciones) cae notoriamente durante
estos años.
La contrapartida de este cerramiento está en el creciente dinamismo
interno que la economía uruguaya adquiere, dado por el impulso
industrializador y el peso cada vez mayor del pequeño mercado interno,
en el marco de una redistribución de ingresos que alcanzó a los sectores
populares urbanos –especialmente aquellas ramas de actividad en que la
organización sindical permitió aprovechar los mecanismos de negociación
salarial obligatoria instalados a partir de 1944– elevando su poder
adquisitivo y, consecuentemente, su nivel de consumo.
Sin embargo, el modelo encerraba una limitación y una contradicción que
resultarían insuperables y lo conducirían a su fracaso: la estrechez
insalvable del mercado interno –que hacía de la proyección exportadora
la única alternativa viable para un desarrollo industrial sostenible– y la
estrecha relación del proceso de industrialización con el desempeño del
168
sector agropecuario. Detrás de la interesante dinámica que mostraba la
industria manufacturera se escondía una gran dependencia de las
importaciones, lo que implicaba necesidad de divisas para satisfacer los
requerimientos del sector.
El éxito y la sustentabilidad del modelo estaban ligados a los logros de
productividad y a la dinámica del sector exportador, en el que el
estancamiento ganadero (que ya llevaba más de veinte años) se
mostraba como una restricción difícil de superar. En la medida en que
el sector manufacturero no alcanzó una competitividad al nivel
internacional, entre otros motivos, por el efecto nocivo de la forma en
que se practicó el proteccionismo, sólo podía mantenerse esa dinámica
con una permanente transferencia de ingresos desde el sector primario
exportador.
En la segunda mitad de la década de 1950 una nueva coyuntura
internacional, en que los precios de nuestros productos exportables
cayeron, puso a prueba el modelo “de crecimiento hacia adentro”. La
restricción externa se volvió un obstáculo difícil de sortear con la escasa
dinámica tecnológica que había desarrollado “la industria sustitutiva de
importaciones” y el estancamiento agropecuario.
La serie del PBI nos muestra el año 1957 como la cima luego de la cual
se dibuja una caída y el inicio de una fase de estancamiento perdurable del
PBI por habitante, que recién se superaría en la segunda mitad de la década
de 1970. La cantidad de bienes a disposición de la población hizo difícil el
reparto pactado del excedente y, por consiguiente, ya no fue posible
mantener la estabilidad socio-política derivada de aquel acuerdo básico. La
disputa por mantener derechos conquistados y/o privilegios obtenidos
provocó tensiones sociales y políticas. El modelo se encontraría por aquellos
años con su propia crisis y se mostraría, luego de variados y dispares
intentos, incapaz de superarla.
4.3. Población y nivel de vida
Como el país no contó con censos de población entre 1908 y 1963, todas
las cifras que podemos manejar para el período 1930-1955 son naturalmente
estimaciones80. En los años extremos de nuestro período, la población del
Uruguay pasó de 1:700.000 habitantes a algo menos de 2:500.000, lo que era
80 Pereira y Trajtenberg (1966) y los estudios de Adela Pellegrino, ya mencionados.
169
reflejo de un enlentecimiento del crecimiento, con una tasa media anual del
1,4%. El cese de los flujos migratorios y la baja tasa de natalidad explican
esta dinámica de la población uruguaya. La pirámide por edades de la población
se vio profundamente modificada por el efecto de estos fenómenos. Mientras
que a comienzos de siglo los menores de catorce años constituían el 41% de la
población, en 1963 ese porcentaje había caído al 28% y los mayores de
sesenta años habían pasado, en el mismo lapso, del 4% al 12%. La población
uruguaya envejecía notoriamente.
La urbanización y la macrocefalia capitalina, ya señaladas, adquirieron
magnitudes asombrosas para un país del continente latinoamericano. En 1932,
Montevideo tenía más de medio millón de habitantes, algo menos del 30% de la
población del país; hacia 1942, 800.000 habitantes, el 33% del total y en el
censo de 1963, la población de la capital era de 1:260.000 habitantes, o sea,
más del 45% de la población uruguaya. Esta constatación revela una
intensificación de la migración campo-ciudad, alentada por la secular expulsión
de brazos desde las explotaciones agropecuarias y la expectativa de conseguir
trabajo en el incipiente sector industrial o en los servicios, que acompañaban
el crecimiento de Montevideo.
La población rural –y en forma paralela el empleo rural– creció
lentamente, llegando a su máximo en 1951 debido a los incentivos a la
agricultura impulsados por el neobatllismo. Desde entonces, el nivel de empleo
en el campo declinó en cifras absolutas y, aunque el crecimiento de la industria
y los servicios fueron capaces de absorber parte de los migrantes internos, la
administración pública pudo haber sido también una posible solución
ocupacional.
En lo que respecta al nivel de vida, tal como señalábamos en la primera
parte del trabajo, al utilizar como indicador indirecto la evolución del salario
real, sólo se cuenta con datos urbanos (Bértola-Calicchio-Camou-Porcile 1999).
El desempeño salarial entre 1930 y fines de la década de 1950 muestra un
marcado deterioro durante los años treinta y una mejora importante en la
segunda posguerra. La caída de los años treinta tiene como explicación la
política económico-social que instrumentó el terrismo para enfrentar los
efectos de la crisis mundial. Esta compresión de los salarios ofreció, asimismo,
la posibilidad de una importante acumulación en el pujante sector industrial de
la economía.
El gran crecimiento de los salarios en la posguerra se dio en el marco de
un fuerte proceso de cambio estructural en la economía uruguaya (el
170
crecimiento acelerado de la industria) y a través del funcionamiento de una
institución como los Consejos de Salarios que ofició de pieza clave de la
regulación salarial desde su creación en 1943. Entre 1946 y 1950, la tasa de
crecimiento del salario real fue del 7,9% anual, la más alta de la historia del
país. Esta dinámica fue el resultado de un conjunto de arreglos institucionales
que se articularon dificultosamente, pero que permitieron sensibilizar la
evolución de los salarios nominales a la evolución de los precios internos y, aun
más, aventajarlos hasta 1950. A partir de entonces, se puede constatar un
relativo estancamiento del poder de compra de los asalariados uruguayos,
aunque manteniendo el alto nivel alcanzado en los años anteriores.
El salario real público tiene un desempeño similar hasta el fin de la
Segunda Guerra Mundial. Desde entonces, adelantándose una década a los
salarios privados, muestra un estancamiento, especialmente en los niveles
salariales inferiores de la escala. El fenómeno, paralelo al crecimiento del
número de funcionarios públicos, podría interpretarse como un aumento de la
masa salarial en desmedro de la calidad del salario en el sector público.
A pesar de las disímiles situaciones que pudieron desarrollarse al
interior de los sectores asalariados, puede señalarse que el Uruguay alcanzó
hacia 1950 niveles de bienestar comparables a algunos países desarrollados.
El comportamiento de algunos indicadores indirectos de la distribución
del ingreso permite completar la imagen de los niveles de bienestar social al
promediar el siglo XX. La relación entre salarios y renta de la tierra se
mantiene estable y la relación salarios-alquileres evoluciona muy
favorablemente a los primeros a partir de la década de 1940; también puede
manejarse como muestra de una distribución más equitativa del ingreso la
menor dispersión salarial81 evidenciada tanto entre diferentes categorías de
empleados y obreros, como entre el salario masculino y el femenino (Bértola
2000).
Sin embargo, a medida que avanzaba la década de 1950 la política
redistributiva del neobatllismo chocó con el estancamiento del producto, lo
cual condujo a progresivos enfrentamientos, entre los distintos agentes
sociales, por la apropiación del menguado excedente. Desde el campo crecía
la protesta por la exacción de la que decían ser objeto los autodenominados
“productores de la riqueza nacional” (léase ganaderos) como resultado del
contralor del comercio exterior y, en particular, de la aplicación del sistema
81 Diferencia entre los salarios percibidos por diferentes categorías de asalariados.
171
de cambios múltiples. Desde tiendas patronales se fueron agudizando las
críticas a los Consejos de Salarios, culpando a esta institución de la pérdida
de competitividad del sector y de la espiral inflacionaria que comenzaba a
desarrollarse. Todos estos eran síntomas de que los mecanismos de
regulación no encontraban margen de acción en el nuevo escenario de
estancamiento.
5. Conclusiones
La evolución de la economía uruguaya desde comienzos del siglo XX
exhibe una importante dinámica de crecimiento, que muestra síntomas de
agotamiento al promediar el mismo. Este desempeño relativamente exitoso
fue el resultado del funcionamiento de dos modelos económicos distintos. El
primero fue el modelo agro-exportador heredado del siglo XIX que entró en
crisis hacia 1913-1914. El segundo, se termina de configurar a principios de
los años cuarenta y tuvo por base un proceso de industrialización sustitutivo
de importaciones.
Entre la crisis del modelo agro-exportador y la configuración plena de
otro modelo, que apostó al desarrollo industrial, medió un largo período de
transición (1913-1943) caracterizado por los intentos de reformulación y
también apuestas más innovadoras. En medio de esa transición, el año 1930
constituye un punto de inflexión. Allí termina un período de crecimiento y se
inicia una profunda recesión. Se abandonan, entonces, más claramente, los
intentos de reformular el viejo modelo en crisis y se comienzan a ensayar,
más decididamente, nuevos rumbos que culminarán con la emergencia de
otro modelo que implicará un cambio en la estructura económica. El
crecimiento en las tres primeras décadas del siglo fue inducido por las
exportaciones; a partir de 1930 será la industria manufacturera,
produciendo fundamentalmente para el mercado interno, la base del
crecimiento más importante del siglo.
El agotamiento del primer modelo está asociado al carácter extensivo
de la ganadería y a su temprano estancamiento productivo. La ganadería
extensiva fue un serio obstáculo para el crecimiento de la población del país
y por ende del mercado interno. Los trabajadores expulsados de las
estancias no fueron absorbidos por una agricultura débil y
predominantemente extensiva. El resultado fue un fuerte flujo migratorio
en busca de ocupación en la industria y los servicios, fenómeno que explica
el alto grado de urbanización que muestra el país tempranamente.
172
El funcionamiento del modelo no generó suficientes derrames desde
el complejo pecuario-exportador hacia otras actividades vinculadas a la
producción material (por ejemplo, la industria manufacturera), como para
que se gestara un cambio estructural. El Estado tampoco logró incidir
sustancialmente en la reasignación de recursos a través de la estructura
fiscal, cuya fuente básica de recaudación siguió siendo el impuesto al
consumo. Como resultado, la inexistencia de canales de transmisión de los
beneficios de la actividad exportadora al resto de la economía constituyó
una limitante fundamental a la viabilidad del modelo agro-exportador.
La crisis mundial impactó en una economía uruguaya en extremo
frágil, imponiendo al sector externo (balanza comercial-balanza de pagos)
una serie de restricciones que obligaron al elenco gobernante a abandonar
una ortodoxia liberal a la que el batllismo había erosionado. Desde 1931 el
Estado se convierte en el árbitro de una muy importante transferencia de
ingresos; el mecanismo fue una profunda alteración de los precios relativos
principalmente a través de la política cambiaria. Los incentivos desde el
Estado para potenciar las actividades manufactureras se fueron
multiplicando y los mecanismos de regulación de la actividad económica, en
su conjunto, fueron en aumento.
El menor coeficiente de apertura de la economía y los arreglos
institucionales mencionados hicieron que, a pesar de las restricciones
impuestas por la Segunda Guerra Mundial, fuera posible aprovechar los
beneficios provenientes de un desarrollo extraordinario de las
exportaciones, no sólo durante el conflicto sino en los años siguientes. La
convergencia de una importante acumulación de divisas, un mercado interno
en expansión por una mejora importante del poder adquisitivo y una más
equitativa distribución del ingreso, al tiempo que los niveles de protección
aseguraban a las industrias manufactureras un mercado cautivo,
configuraron un nuevo escenario de crecimiento de la economía uruguaya que
alcanzó las tasas más altas del siglo.
A mediados de la década de 1950 se conjugaron varios fenómenos que
pusieron fin a esta exitosa performance. El estancamiento ganadero –de
larga data– y el proteccionismo agrícola de los países desarrollados se
retroalimentaron, imponiendo una decisiva restricción a la entrada de
divisas, tan necesarias para la continuación del proceso de industrialización.
Por su parte, la industria no fue capaz de generar una dinámica que se
reflejara en un aumento de la productividad en ramas que tuvieran una
173
rápida expansión de la demanda. El brusco cambio de la situación
internacional y el nuevo patrón de comercio intraindustrial predominante en
el mundo desde entonces, constituían obstáculos muy difíciles de sortear
para las economías periféricas.
La regulación estatal, que pudo redistribuir los ingresos sobre la base
de privilegiar la producción manufacturera local y la expansión del mercado
interno, falló en la política de incentivos. Se mantuvo una protección
indiscriminada, sin exigir contrapartidas y no se avanzó en el desarrollo de
una capacidad innovativa autónoma.
El resultado fue la incapacidad para gestar un patrón de
especialización productiva que permitiese alcanzar niveles de competitividad
que ofrecieran la posibilidad de reinsertar al país en las nuevas condiciones
de la economía internacional. El nuevo patrón de comercio mundial hizo que
afloraran, desde mediados de la década de 1950, todas las contradicciones
del modelo de industrialización sustitutivo de importaciones.
La perspectiva histórica de este trabajo permite arrojar luz sobre
algunos conceptos polémicos y sobre ciertos lugares comunes en la ciencia
económica.
En primer lugar, los períodos de crecimiento no se relacionan
necesariamente con períodos de apertura. Los tres escenarios de
crecimiento –dentro de nuestro período de estudio– se corresponden con
grados de apertura muy diferentes de la economía uruguaya: el primero
(antes de la Primera Guerra Mundial) está asociado a una economía con un
grado importante de apertura, el segundo (durante los años veinte) se
desarrolla en un contexto de disminución de la apertura y el tercero (en la
segunda posguerra), el período de mayor crecimiento del siglo, en el marco
del modelo de industrialización sustitutivo de importaciones o de
“crecimiento hacia adentro”, con un grado de apertura muy bajo en
comparación con el primer escenario descrito.
Segundo, la evidencia manejada por nuestro equipo de investigadores
nos permite concluir que los shocks externos tuvieron un impacto negativo
sobre el desempeño económico global, medido en función de la riqueza
creada (PBI). Los efectos de la Primera Guerra Mundial tuvieron una
dimensión más importante por el grado de apertura de la economía uruguaya
y los escasos mecanismos de regulación con que se pudo hacerles frente. La
crisis económica mundial, iniciada en 1929, impactó fuertemente provocando
174
una profunda recesión en los primeros años treinta, pero las regulaciones
estatales que se arbitraron frente al shock contribuyeron no sólo a lograr
una rápida recuperación, sino a concretar cambios importantes en la
estructura económica. En este sentido, se crearon las condiciones
necesarias de un nuevo período de crecimiento. Cuando estalló la Segunda
Guerra Mundial la economía uruguaya y su relación con la economía
internacional, mostraban diferencias muy significativas con aquellas de
1914. No sólo el grado de apertura era menor y por ello la exposición del
país a las fluctuaciones internacionales, sino que un complejo andamiaje
regulatorio había madurado durante los años treinta y ofrecía una gran
capacidad de manejo de las variables macroeconómicas, en función de lo cual
la intensidad y la duración de los efectos negativos del conflicto bélico
tienen otra dimensión.
En tercer lugar, el estudio de la economía uruguaya en el largo plazo
permite confirmar la importancia que tuvieron las exportaciones como
fuente de divisas. Sin embargo, el buen desempeño exportador no siempre
estuvo asociado al crecimiento económico. Aprovechando un fenómeno de
inflación internacional de precios y en ausencia de regulación estatal, los
beneficios provenientes del comercio exterior acrecieron las arcas del
sistema financiero, provocando un desarrollo importante de la banca como
ámbito de acumulación: ese fue el escenario de la Primera Guerra Mundial.
En la década de 1940, la coyuntura favorable de los términos de
intercambio, ahora en presencia de un andamiaje institucional que dotó al
Estado de fuertes mecanismos de regulación del comercio exterior,
permitió una dinámica transferencia de ingresos y un crecimiento muy
importante de las actividades vinculadas a la producción material
(especialmente la industria). El sector financiero también muestra en los
años cuarenta un fuerte incremento de su actividad, pero como resultado de
la dinámica multiplicadora de depósitos y créditos. En síntesis, el buen
desempeño exportador no estuvo siempre asociado al desarrollo de la
producción material y por ende a la generación de riqueza; en ocasiones dio
lugar sólo a la acumulación en el sector financiero.
Por último, el análisis de la economía uruguaya en este medio siglo
permite concluir, también, que la política importa. La supuesta neutralidad
del Estado ante el libre juego de las leyes del mercado no garantizó una
óptima asignación de recursos ni aseguró el natural camino hacia el equilibrio
de la economía. El Estado actuó, a través del juego de incentivos, orientando
el comportamiento de los agentes económicos y, de esa manera, pudo
propiciar un modelo de desarrollo u otro.
175
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