Política exterior de Uruguay, 1830 – 1895. Tendencias,
problemas, actores y agenda.
Unidad Multidisciplinaria - Programa de Población
Facultad de Ciencias Sociales
Isabel Clemente Batalla.
Documentos de Trabajo Nº 69, noviembre 2005. Tomado de la WEB
La transición en la inserción internacional de Uruguay, 1930-1947
El período comprendido entre la Gran Depresión y el surgimiento de un nuevo orden internacional tras el fin de la Segunda Guerra mundial estuvo caracterizado para el caso de Uruguay por el cambio en las modalidades de su inserción internacional.
La crisis mundial de 1929 y la Gran Depresión que le siguió tuvieron enorme impacto en las relaciones económicas internacionales: el retorno al proteccionismo, la inestabilidad monetaria y una aguda competencia entre las grandes potencias contribuyeron a crear un clima de incertidumbre extrema. Los países latinoamericanos respondieron apelando a políticas de industrialización sustitutiva de importaciones y a la búsqueda de nuevos mercados, diversificando sus relaciones exteriores. Para los países del Cono Sur, el principal problema surgió del cambio en la política del
Imperio Británico con la adopción de la llamada "política de preferencia imperial" consagrada en la Conferencia de Ottawa de 1932.
En Uruguay, al igual que en otros países de Europa y Latinoamérica, este período estuvo dominado por una intensa ideologización en la política exterior. En Uruguay ese proceso fue acompañado por una activa participación de la sociedad civil en debates sobre problemas de relaciones internacionales y en acciones para influir en la opinión pública y en las elecciones de cursos de acción por parte del gobierno ante algunos problemas salientes de la agenda internacional. Es posible identificar las siguientes corrientes de pensamiento:
1) la postura liberal se identificó con la defensa del multilateralismo según los lineamientos asentados por el primer batllismo y fortalecidos con las propuestas del "segundo impulso," de adhesión al panamericanismo, de apoyo a la República española y de respaldo al movimiento pro-aliados durante la Segunda Guerra Mundial. La defensa de la Sociedad de Naciones y de la permanencia de Uruguay dentro de esa organización internacional fue central entre los portavoces de esta corriente.
2) el pensamiento de derecha con afinidades y conexiones con el gobierno fascista de Italia, el régimen nacional-socialista de Alemania y la Falange de España. Esta postura se afirmó en las fracciones más conservadoras de los dos partidos tradicionales y contó con respaldo en varias organizaciones de la sociedad civil en Montevideo y el interior, y se expresó en muchos medios de prensa escrita (El Pueblo, Libertad) y radial. La simpatía con los regímenes autoritarios de Europa se articulaba con la defensa de políticas marcadamente conservadoras en lo interno. Respaldo a la Falange contra la República española, campañas de denuncias contra el "peligro comunista" y por la ruptura de relaciones exteriores con la URSS , campañas contra la Sociedad de Naciones y por la desafiliación de Uruguay de dicha organización fueron los temas centrales en este pensamiento.
3) las corrientes de izquierda (socialismo, comunismo, anarquismo) se identificaron con la solidaridad con la República española, la denuncia permanente del imperialismo
representado durante estas décadas no sólo en las políticas de las viejas potencias coloniales sino en las acciones de los nuevos llegados al reparto del mundo como Italia con su política de búsqueda de "un lugar bajo el sol." Las vinculaciones internacionales de los dos partidos mayores de izquierda tuvo un papel determinante en la definición de posiciones y estratégicas: el Partido Socialista era miembro de la II Internacional y tenía vínculos importantes con el Partido Laborista de Inglaterra, el Partido comunista era miembro de la III Internacionalla Unión Soviética : el Pacto Von Ribentropp-Molotov de 1939 tuvo en Uruguay su correlato en la postura de neutralidad y defensa de la paz adoptada por el PCU durante los dos primeros años de la guerra, y de alineamiento decidido con el movimiento pro-aliados a partir de la entrada de la URSS en la guerra contra las potencias del Eje. Las vinculaciones entre las organizaciones anarquistas de uruguayos, españoles, italianos y en menor medida, franceses, se expresaron en la solidaridad con la República española en guerra contra la Falange y con movimientos como los partigiani de Italia, en lucha contra el
régimen fascista, y con el Maquis francés y la resistencia contra la ocupación nazi.
4) el nacionalismo expuesto en artículos y discursos de Luis Alberto de Herrera y de algunos dirigentes del Partido Nacional, y en algunos intelectuales independientes como Carlos Quijano, se manifestó en la crítica de la política exterior de los Estados Unidos durante la Segunda Guerra , en particular la conformación de un bloque hemisférico alineado en contra de las potencias del Eje, en la defensa del derecho de los países latinoamericanos a definir sus propias prioridades como en el caso de la Argentina de Perón que mantuvo tercamente su política de neutralidad durante casi todo el período de guerra o de México, país que mantuvo
relaciones comerciales con el Tercer Reich, y en la defensa de la unión latinoamericana
como alternativa al proyecto panamericano. El caso internacional que puso en el primer
plano a los defensores de esta postura fue el proyecto de instalación de bases
norteamericanas en Uruguay, derrotado en un famoso debate en el Senado en noviembre de 1940 y luego en 1944.
5) la tercera posición se originó en el medio académico. Su primera expresión se encuentra en el Manifiesto de la FEUU para el Primero de Mayo de 1944.
Si bien el movimiento estudiantil defendió las democracias agredidas por las potencias del Eje, tomó distancia de la polarización ideológica que se comenzaba a construir desde el propio campo de los aliados y cuando a partir de 1945 un orden bipolar surgió de las ruinas de Europa, el tercerismo uruguayo se identificó con independencia frente a los dos bloques, denuncia del imperialismo de cualquier signo y defensa de los derechos de los pueblos. Periódicos y revistas universitarios y el semanario Marcha fundado en 1939 y dirigido por Carlos Quijano, fueron los espacios principales de difusión de este pensamiento.
Las políticas del Estado Uruguayo para enfrentar las consecuencias de la crisis mundial de 1929 reforzaron el modelo estatista y produjeron enfrentamientos con las empresas de capital extranjero radicadas en Uruguay. De acuerdo con la estructura creada por la Constitución de 1919, los ministerios del área económica dependían del Consejo Nacional de Administración, donde el batllismo del "segundo impulso" tenía su mayor baluarte. La ley de creación de ANCAP fue atacada por las empresas petroleras británicas y estadounidenses. La creación del Frigorífico Nacional para proteger los precios internos contra el llamado "trust frigorífico" de capitales anglo-americanos fue
una fuente adicional de conflictos. En particular, la política de control de cambios que restringía la remisión de divisas al exterior fue rechazada por los directorios empresariales que buscaron el respaldo de sus respectivos representantes diplomáticos. Estos reaccionaron con diversos grados de energía, siendo los del Reino Unido quienes aplicaron la mayor presión sobre las autoridades nacionales, y especialmente sobre el Ministerio de Relaciones Exteriores, un ministerio bajo dependencia directa del Presidente, para obtener resultados favorables a sus intereses nacionales. La
dualidad del poder ejecutivo uruguayo, la conflictividad creciente de intereses en un contexto de crisis e incertidumbre, y la división en el partido de gobierno entre batllistas y terristas ofrecían un marco apropiado para la ingerencia externa y generaron un clima de tensión interior que tuvo finalmente su desenlace en el golpe de Estado del 31 de marzo de 1933.
En el período que se extiende hasta el estallido de la Segunda Guerra Mundial la agenda internacional de Uruguay aparece dominada por los problemas económicos y financieros. La política exterior uruguaya anterior al golpe de 1933 siguió una línea de diversificación de las relaciones internacionales con una aproximación a la Unión Soviética para la importación de petróleo y a los países centroeuropeos que aceptaban el trueque como forma de intercambio en un contexto internacional marcado por la inestabilidad monetaria. El pago con productos del país (carnes, lanas) resolvía el problema de la escasez de divisas. Por otra parte, Uruguay tenía a comienzos de la década del 30 una relación triangular desbalanceada con Estados Unidos y Gran
Bretaña: como lo revelan las cifras aportadas en el estudio del historiador argentino Arturo O' Connell; tenía un amplio superávit en su comercio con Gran Bretaña y un déficit en aumento en su comercio con los Estados Unidos. Este hecho se ligaba a la tendencia al aumento del endeudamiento externo con este último país y la presión hacia la expansión de las importaciones de procedencia norteamericana. Cuando el Imperio Británico anunció su política de preferencia imperial y resolvió
definir sus relaciones comerciales con los países externos al Imperio, para conjurar la amenaza sobre las exportaciones uruguayas de carnes hacia el principal mercado tanto en medios políticos como en las organizaciones corporativas se abrió camino la idea de "comprar a quien nos compre" como principio regulador de las relaciones comerciales. Estas dificultades en las relaciones económicas internacionales se agravaron con un problema doméstico de proyección internacional: el conflicto
con las empresas extranjeras radicadas en Uruguay. Un factor de vulnerabilidad externa, la deuda pública, fue objeto de una renegociación exitosa conducida durante el gobierno de Terra por el Ministro de Hacienda César Charlone sobre la base de la reducción y uniformización de las tasas de interés.
.Conflictos entre el Estado uruguayo y las empresas de capital extranjero.
La fundación de ANCAP en 1931 fue fuertemente resistida por las grandes empresas petroleras Shell-Mex (Gran Bretaña), West India Oil Company, Texas Company-Uruguay y Atlantic Barrere (Estados Unidos) y esa oposición alcanzó su mayor proporción cuando el Consejo Nacional de Administración aprobó la decisión de importación de petróleo soviético con la compañía Iuyamtorg que lo ofrecía a un costo más bajo y aceptaba el pago en productos del país. Los Ministros de
Hacienda (Eduardo Acevedo Alvarez) e Industrias (Edmundo Castillos) fueron blanco de críticas durísimas y se vieron abocados a un programa intenso de reuniones y negociaciones para reducir los niveles del conflicto. Este finalmente desencadenó la llamada "Huelga de la nafta" en junio de 1932 cuando las empresas petroleras decidieron suspender sus abastecimientos. Las compañías alegaban que la competencia de las estaciones de servicio de ANCAP amenazaba directamente sus utilidades y pedían el cese de la importación de petróleo soviético. Reclamaban una indemnización
de parte del Estado Uruguayo para compensar las pérdidas que sufrirían con la creación de un monopolio estatal. También la Compañía de Cemento Portland, propiedad de inversores norteamericanos, se declaró amenazada por la creación de ANCAP.
Todo el cuadro se complicaba con el problema de la asignación de cuotas de divisas para giros al exterior en el marco de la política de control de cambio. Un conflicto que se originaba en razones estrictamente de política económica fue revestido con carácter ideológico cuando los directivos de las empresas y los medios de prensa conservadora atribuyeron las decisiones tomadas por el Consejo Nacional de Administración a una supuesta identidad de ideas entre el batllismo y el comunismo, a una confabulación de algunos miembros del partido batllista como el ex-Canciller Baltasar Brum y
Domingo Arena con los "rusos." Las empresas petroleras acudieron a la intervención de sus respectivas Legaciones y de hecho hubo presiones sobre el gobierno uruguayo, muy fuerte en el caso de la Legación británica y más cautelosa en el caso de la de Estados Unidos. La diplomacia uruguaya respondió escudándose en el Tratado de Arbitraje de 1918 con Gran Bretaña.
La crisis de la nafta se superó finalmente con un acuerdo celebrado entre los representantes de las compañías petroleras, el Ingeniero Fabini (Presidente del Consejo de Administración), y el Ministro de Industrias. El CNA informó que abandonaba la oferta de pagar las importaciones de petróleo en productos del país pero se sostuvo en el precio de 1.6 centavos de dólar pagado a los soviéticos y
logró resistir las presiones de los empresarios para aumentar ese precio. Al mismo tiempo aseguró la entrega del 100% del valor en oro adeudado por importaciones de petróleo.
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Esta situación coincidía con la división del partido de gobierno, el batllismo neto que controlaba la mayoría del Consejo Nacional de Administración, y el sector colorado que rodeaba al Presidente Terra y sus ministros. Mientras la relación entre las empresas de capital extranjero fue altamente
conflictiva con el primero, las relaciones con el segundo fueron muy cordiales. Sin embargo, el golpe de Estado del 31 de marzo de 1933 no trajo cambios sustanciales en las políticas públicas ni en el régimen de las empresas estatales ni en el estatismo que siguió orientando la política económica. Así lo anotaban varios informes de los representantes diplomáticos a su gobierno.
En 1937, un conflicto con las empresas británicas exportadoras de carbón puso en riesgo las exportaciones uruguayas de carnes. Nuevamente el protagonista era ANCAP con su decisión de importar carbón de Alemania, sobre la base de una oferta muy favorable de precios en una licitación convocada por la empresa petrolera estatal. Sin embargo, esta solución era contradictoria con las disposiciones del tratado de comercio con Gran Bretaña, como se verá a continuación. La situación se resolvió con un llamado a licitación cerrado a empresas británicas. La firma ganadora fue Wilson Sons and Co.
Como resultado de la Conferencia de Ottawa los territorios del Imperio y sus Dominios adquirieron una posición de privilegio para exportar hacia el Reino Unido. Los países ganaderos de América, Uruguay, Argentina y en menor medida Brasil sufrirían la competencia de Australia y Nueva Zelandia. Sin embargo, la Conferencia dejó abierta una posibilidad a través de un régimen de cuotas cuyo monto se debería negociar en forma bilateral. Por esta razón, terminada la Conferencia , los países se abocaron a establecer los términos del nuevo acuerdo que de todas formas implicaba una
reducción sustancial con respecto a los volúmenes exportados antes de 1932.
El gobierno británico estableció un orden de precedencia indicando su voluntad de negociar primero con Argentina. Cuando el tratado Roca-Runciman fue finalmente aprobado en 1933, los negociadores uruguayos que venían ya trabajando desde antes de la reunión de Ottawa, retomaron las tratativas pero el Tratado de Comercio (tratado Cosio-Hoare) fue finalmente concluido en 1935.
Dice la Memoria del Ministerio de Relaciones Exteriores:
suspenso, y, hasta tanto no sea posible recobrarla - lo que desgraciadamente no depende de nosotros- forzoso será conformarse a la fórmula "comprar a quien nos compra" que, por otra parte nos viene con singular coincidencia, siendo impuesta por las naciones que son nuestros principales clientes.
El Tratado de 1935 estableció como año básico para fijar la cuota de exportaciones en carnes uruguayas el de 1932 que había sido particularmente malo para Uruguay pero en los años siguientes, luego de largos esfuerzos de negociación, la diplomacia uruguaya logró algunos aumentos en la cuota y en los precios. En contrapartida, una cláusula establecía que Uruguay se comprometía a mantener la proporción de sus importaciones de carbón de Gran Bretaña (que en 1932 representaban el 97.2%).
Por otra parte, un motivo permanente de fricciones surgió de la contraposición de intereses de los grandes frigoríficos extranjeros representados en el Comité de Fletes (la firma británica Vestey's, dueña del Anglo de Fray Bentos, la empresa norteamericana Armour, y el frigorífico Swift) y los derechos del Frigorífico Nacional, representado en dicho Comité por la Legación uruguaya en
Londres. Esta logró apuntarse un éxito modesto cuando fue finalmente aceptada una cuota especial para el Frigorífico Nacional.
Diversificación de las relaciones exteriores
La diversificación de las relaciones económicas internacionales continuó durante el gobierno de Terra principalmente con una fuerte aproximación a Alemania y con Italia. Con la primera el acuerdo más importante tuvo que ver con la cooperación para la construcción de la represa y usina eléctrica de Rincón del Bonete. Con la segunda se celebraron importantes acuerdos comerciales. Sin embargo, en 1935 se produjo la interrupción de relaciones con la URSS. En marzo de 1934, Uruguay había instalado en Moscú una delegación diplomática permanente y la URSS había hecho lo mismo en Montevideo pero en 1935 el Presidente Terra, con base en las denuncias del gobierno
de Brasil acerca de una supuesta ingerencia de la Embajada Soviética en Montevideo en la política interna de ese país, decretó la suspensión de relaciones. Estas se reanudaron durante la segunda guerra mundial, en 1943.
Proyectos de concertación latinoamericana
Las dificultades creadas por la crisis económica dieron origen a propuestas de concertación con otros países latinoamericanos con el fin de adoptar estrategias comunes ante la caída en el volumen general del comercio mundial y el retorno al proteccionismo. En 1931 se celebró la Conferencia Económica
gobierno británico mantuvo su política de acuerdos bilaterales que incluía diferencias en precios y condiciones que favorecían a Argentina.
En 1941, en respuesta a las condiciones creadas por la Segunda Guerra , se reunió en Montevideo la Conferencia Regional del Plata la cual nuevamente congregó a los países del Cono Sur para concertar acciones con el fin de proteger sus exportaciones, fomentar el comercio intraregional y promover la industrialización.
¡Muy bueno!
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