(Foto de 1965, Colección Caruso, diario El País).
«Enrique era el conductor, el organizador, el movilizador de la CIDE. (…) La
CIDE le estaba preparando el gran material para que sobre él trabajara la
Oficina de Planificación del Uruguay que luego vendría con ese nombre. La
CIDE es la expresión uruguaya de las ideas de la CEPAL y del ILPES. Es el primer
gran llamado de alerta sobre el ingreso de Uruguay en una etapa crítica,
que se gesta a mediados de la década anterior, pero sobre la cual no había
noticias en cuanto a estudios organizados».
DANILO ASTORI,
Vicepresidente de la República Oriental del Uruguay.
Entrevista realizada en febrero de 2012.
«La CIDE fue el primer gran intento contemporáneo de pensar el Uruguay
hacia adelante en grande».
DANILO ASTORI,
Vicepresidente de la República Oriental del Uruguay.
Entrevista realizada en febrero de 2012.
«Cuando Enrique Iglesias arma una reunión, no es bilateral sino que siempre
participa mucha gente. A veces nos llamaba a la CIDE y nos decía: “Hagamos
un poco de caos fecundo”. Y eso era reflexionar sobre algún tema...»
ALBERTO COURIEL,
Senador de la República Oriental del Uruguay
«Como en aquel momento no se implementaron las políticas propuestas por
la CIDE, desde el equipo de Iglesias lo vivimos como un fracaso, pero en
perspectiva, la CIDE cambió la vida del Uruguay».
JOSÉ MARÍA PUPPO,
Director General de la Fundación Astur
«Cuando el esfuerzo de investigación de la CIDE vio la luz pública reveló
un panorama inquietante y la imagen del país modelo se vio conmovida.
Sin embargo, mientras la idea de la excepcionalidad uruguaya se tambaleaba,
la tarea de la CIDE fue doblemente signifi cativa, porque pese a que contribuyó
a asentar la conciencia de la crisis, también alentó una esperanza».
LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DE
LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO DE LA
POSGUERRA Y LA EXPERIENCIA DE LA CIDE
Gustavo Bittencourt (DECON-UDELAR, Uruguay),
Estefanía Galván, Cecilia Moreira y Daniela Vázquez
(IECON-UDELAR, Uruguay)
"INTRODUCCIÓN
La Comisión de Inversiones y Desarrollo Económico (CIDE) fue creada en 1960 y
ocupó un lugar destacado a lo largo de toda esa década. Con la CIDE, bajo la dirección
técnica de Enrique Iglesias, se puso en marcha la idea de la planificación
económica en Uruguay, que era entendida como una manera de acabar con el empirismo,
la improvisación y la consecución de medidas aisladas en la conducción
económica del país. Esta modalidad en la elaboración de las políticas públicas
debía ser superada y sustituida por el orden y la racionalidad en la toma de decisiones.
El fin último de todo su trabajo no era otro que alcanzar, utilizando un plan
como instrumento, el desarrollo social y económico del país. Con ello, se esperaba
superar el estancamiento económico que se sufría en ese momento, sin retroceder
en los logros alcanzados hasta entonces, que habían llevado a Uruguay a un sitial
privilegiado en el concierto de naciones latinoamericanas.
Esta comisión elaboró el primer diagnóstico sistemático y de largo plazo sobre
el funcionamiento económico nacional, aportando conocimiento nuevo sobre el
que se erigió el primer Plan Nacional de Desarrollo, un amplio programa de reformas
estructurales. Si bien este plan se aplicó sólo parcialmente, el diagnóstico y
las propuestas convirtieron a esta institución en un hito clave de la historia política,
social, económica y cultural del Uruguay.
La CIDE fue el resultado de la conjunción de factores ideológicos, políticos y
económicos mundiales, latinoamericanos y nacionales. Muchos de ellos resultan
de interés medio siglo después, cuando el cambio de signo político en gran parte
de los gobiernos latinoamericanos no termina por definir visiones de largo plazo.
ENRIQUE V. IGLESIAS: INTUICIÓN Y ÉTICA EN LA CONSTRUCCIÓN DE FUTURO
tanto nacionales como de vocación continental. Por lo tanto, revisar esta experiencia
en el contexto de la planificación en América Latina, y explicar el rol de
una personalidad como la de Enrique Iglesias para hacer posible la conjunción
de pensamiento técnico y político permitiendo que tales iniciativas se catalicen,
puede no solamente constituir un ejercicio de reflexión histórica, sino también un
aporte para pensar problemas actuales sobre la continuidad del crecimiento y el
desarrollo de nuestros países en el largo plazo.
LA PLANIFICACIÓN EN LAS ESTRATEGIAS DE
DESARROLLO PARA AMÉRICA LATINA
Los años sesenta fueron los de mayor auge de la planificación en todo el mundo, realidad
de la que América Latina no estuvo ajena. A través de este instrumento el Estado
coordina las políticas públicas de forma tal de orientar los procesos de desarrollo.
Diversas fueron las razones que alentaron este tipo de experiencias en la región, entre
las cuales encontramos: en primer lugar, el contexto ideológico y de filosofía política
en la posguerra, que dio lugar y se vio alimentado por importantes experiencias de
planificación (el modelo soviético de planificación central y las experiencias de planificación
indicativa de Europa Occidental en la posguerra, en particular la francesa);
en segundo lugar, el papel jugado por la CEPAL (Comisión Económica para América
Latina) en la construcción de un marco analítico para comprender el desarrollo periférico
y la necesidad de articular racionalmente el rol del Estado como agente central
de dicho proceso, dentro del cual se orientaran los esfuerzos de planificación en el
contexto de esa realidad concreta; y finalmente, la Alianza para el Progreso, que sin
duda jugó un papel central como detonante del impulso a la planificación.
El contexto ideológico mundial
De cara a la finalización de la Segunda Guerra Mundial, hubo que realizar esfuerzos
para reconstruir el orden económico internacional. Dicha reconstrucción siguió
dos ejes en paralelo: por un lado, la realización de acuerdos bilaterales de
apoyo financiero por parte de Estados Unidos y por el otro, la aparición de instituciones
financieras internacionales surgidas tras los acuerdos de Bretton Woods de
1944, que crearon al Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. Aunque de hecho, las nuevas instituciones multilaterales quedaron subordinadas a las políticas de
Estados Unidos (Hobsbawm, 1995).
LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DE LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO DE LA POSGUERRA...
Los esfuerzos encaminados a la reactivación de la economía se realizaron bajo
el signo de una nueva forma de entenderla, surgida principalmente como corolario
de los aprendizajes realizados durante la Gran Depresión y de las exigencias
desatadas por la guerra. En términos de Eric Hobsbawm, lo que sucedió fue que,
«por distintas razones, los políticos, funcionarios e incluso muchos hombres de
negocios occidentales durante la posguerra estaban convencidos de que la vuelta
al laissez-faire y a una economía libre de mercado inalterada era impensable»
(1995: 275). Así es que se comenzó a referir a economías «mixtas» y a la planificación,
introduciendo al gobierno como un actor más en la economía.
En este contexto internacional, predominaba la confianza en el progreso humano
como horizonte futuro, al que podría accederse mediante el dominio del
avance técnico a través de la racionalidad humana. En conceptos expresados por
F.H. Cardoso (1980: 2-3), la contribución del pensamiento sobre el desarrollo en los
cincuenta y sesenta se basó en «la existencia de un ‘problema del desarrollo’, [que]
supuso siempre un parámetro: se sabía qué significaba el progreso y se suponía
que éste era deseado». Según este autor, en la posguerra y hasta los 80, predominó
«la creencia básica de los reformadores sobre la idea de la acumulación de riqueza,
del progreso técnico, de la distribución racional de recursos (planeamiento) como
instrumento para alcanzar ideales humanísticos». La idea de progreso implicaba
asimilar el desarrollo a un proceso de modernización, cuyas fuerzas podían ser
orientadas, controladas y dirigidas por la sociedad a través de algún sistema de
gobierno, y por lo tanto el Estado jugaba un rol protagónico.
En relación con el concepto de planificación que comenzó a aplicarse en los
países latinoamericanos, en primer lugar, existió una importante influencia proveniente
de la Unión Soviética: la industrialización y la construcción de infraestructura
básica aceleradas en aquel país contribuyeron de forma importante a la
aceptación de la noción de planificación. En particular, la relevancia en la definición
de metas por sectores productivos fue tomada del modelo de planificación
socialista. Sin embargo, fue recién cuando surgieron los modelos de planificación
indicativa o concertada en países capitalistas desarrollados, que los intelectuales
y políticos latinoamericanos se volcaron hacia ellos, como modelo a seguir. Al res-
pecto se ha señalado que si bien había conciencia de las dificultades asociadas
a la trasposición de un modelo de planificación socialista a países de economía
de mercado capitalista, tampoco podía ser viable una fórmula de planificación
concertada al estilo europeo dado el nivel de desarrollo alcanzado por esos países,
su grado de homogeneidad económica y tecnológica, su inserción comercial y en
general su trasfondo político y social, muy distinto a la situación de los países
latinoamericanos (García D’Acuña, 1982).
No obstante, en esa época las oficinas de planificación europeas recibieron un
importante número de funcionarios y técnicos de América Latina y se leían muchos
textos sobre la planificación francesa, por lo que sus experiencias tuvieron un efecto
demostración significativo, especialmente en lo referido a técnicas y procedimientos.
El papel de la CEPAL
Aparte de estas influencias externas, en la propia América Latina se produjo una
serie de acontecimientos que estimularon la planificación. Entre ellos, la aparición
de movimientos políticos con ideologías «desarrollistas-reformistas» a partir de la
década de los cuarenta, especialmente en aquellos países que habían alcanzado
una mayor urbanización e industrialización. La modificación en sus estructuras
sociales y la conjunción de asalariados urbanos, capas medias y sectores de la burguesía
industrial posibilitó el surgimiento de organizaciones y partidos políticos
que se embanderaron con una idea del desarrollo, en que la racionalización de la
intervención del Estado aparecía como un aspecto central.
La influencia de la CEPAL, a través de la concepción de un cuerpo analítico
específico aplicable a las condiciones propias de los países periféricos latinoamericanos
brindó un doble marco de referencia: por un lado, proponiendo una estructura
conceptual para la interpretación del proceso económico de largo plazo
de los países latinoamericanos en su concepción del sistema centro-periferia, y por
el otro, a través de lo que en esa época se denominó técnica de la programación del
desarrollo. La programación era entendida como la «etapa lógica» que seguía al reconocimiento
de los problemas del desarrollo, es decir, a la necesidad de introducir
racionalidad en el proceso espontáneo de industrialización (Bielschowsky, 1998).
Luego de 1949, en las primeras publicaciones de CEPAL dirigidas por Prebisch, se
fue conformando durante los cincuenta un fundamento analítico sólido, que según
O. Rodríguez (1993, 2006) fue tan consistente como otras estructuras conceptuales
dominantes hasta el momento. La idea básica sobre la que fue construido el esquema
interpretativo refería a las características de las estructuras productivas en centro
y periferia, que determinaban un tipo de inserción internacional, que con el funcionamiento
espontáneo del sistema conducía sin remedio a una creciente disparidad
de ingresos entre estos polos de la economía mundial a largo plazo. Como lo resumió
Rodríguez (2001: 45), se elaboró un cuerpo conformado por «el conjunto del contenido
básico y de las varias teorías que replican, en abstracto, los fenómenos del
desequilibrio externo, del deterioro y del subempleo estructural. La circunstancia de
que estas teorías cumplan con los requisitos de lógica habituales de la economía convencional
legitima identificar a dicho conjunto como una ‘teoría del subdesarrollo»4.
La base de la conformación del sistema se encuentra en que la periferia muestra
una estructura productiva heterogénea y especializada, mientras que el Centro
presenta una estructura de producción homogénea y diversificada, en el sentido
de que los niveles de productividad media del trabajo en los sectores productivos
del centro muestran menos diferencias que en la periferia, tanto dentro de cada
rama como intersectoriales. La periferia se caracteriza esencialmente porque coexisten
empresas y sectores modernos, de productividad similar a la de los centros,
con actividades y sectores atrasados, de muy baja productividad. Ésta fue
la base sobre la que se erigió la idea de la desigual capacidad de acumulación y
propagación del progreso técnico en ambos polos del sistema.
Hacia fines de los cincuenta e inicios de la siguiente década, el pensamiento
cepalino comienza a concentrarse en las dificultades internas que empieza a vivir
Erróneamente, se ha atribuido con frecuencia a estas primeras formulaciones de la CEPAL en los cincuenta,
la idea de que el deterioro de los términos de intercambio constituía el eje central de la explicación del subdesarrollo latinoamericano (véase por ejemplo, Cardoso, 1980). Pero el fundamento básico se encuentra en las características diferenciales de las estructuras productivas, que se expresan en los tres componentes:
empleo, desequilibrio externo y deterioro de los términos de intercambio. La concepción sobre el empleo permitía establecer una trayectoria de modernización (industrialización) capaz de absorber el subempleo estructural, básicamente la mano de obra ocupada en las actividades de baja productividad. La explicación del desequilibrio externo estructural era la pieza clave del razonamiento, y quizás resulte el componente de mayor utilidad para entender el desarrollo latinoamericano actual y su posible evolución. Anticipándose a las ideas de Thirlwall (véase por ejemplo Mc Combie & Thirlwall, 1994), la concepción de Prebisch en los cincuenta establece una relación entre elasticidad ingreso de la demanda de exportaciones de la periferia y de sus importaciones, que tiende a presionar la balanza de pagos si es que se desea crecer más rápido
que el centro. En otras palabras, si la periferia no diversifica sus exportaciones y continúa especializada en productos primarios o de tecnologías más simples que los productos de los países centrales, cuya demanda continúa creciendo más lentamente que la de manufacturas y servicios modernos, de tecnologías sofisticadas; cualquier intento por crecer más rápidamente que los centros provocará déficits estructurales en la balanza de cuenta corriente, que podrán eludirse sólo temporariamente por el ingreso de capitales. Téngase presente que no es necesario el deterioro de los términos de intercambio para la validez de este argumento.
ENRIQUE V. IGLESIAS: INTUICIÓN Y ÉTICA EN LA CONSTRUCCIÓN DE FUTURO
el proceso de industrialización y su relación con la transformación agropecuaria,
y desde allí deriva hacia la identificación de los obstáculos estructurales para el
desarrollo económico (esta evolución fue señalada por Rodríguez, 2006, y resulta
muy recomendable al respecto la lectura de Prebisch, 1963). Varios de estos obstáculos
se perciben en la órbita de las estructuras sociales y de propiedad, que
por ejemplo determinan alta propensión al consumo suntuario entre las clases
propietarias, así como una combinación de latifundios y minifundios de escasa
productividad, que determinaban el escaso dinamismo de las explotación agropecuaria.
Resulta clara la vinculación de este tipo de ideas con las que conforman
el diagnóstico y propuestas de la CIDE. Las reformas propuestas (por CEPAL y por
la CIDE) pretendían atacar estos problemas mediante planes sectoriales que se
articulaban en una visión global.
Hace medio siglo, la modalidad de planificación se desarrolló a través de la formulación
de «planes-libro», en los que se establecía la imagen objetivo o modelo de
sociedad buscado, junto con los procedimientos de política necesarios para alcanzarlo.
Las recomendaciones contenidas en los documentos sobre técnicas de programación
indicaban cómo realizar ejercicios de consistencia macroeconómica (es
decir, definición de tasas de crecimiento posibles dadas las restricciones previsibles
del ahorro y balance de pagos) y proyecciones de exportaciones de demanda sectorial
basadas en la elasticidad-ingreso, que permitían obtener un mapa del consumo
futuro. Con ello, el programador podía seleccionar sectores y proyectos de sustitución
de importaciones, de acuerdo con el criterio de «productividad social marginal
del capital». Esto que parece tan básico desde la perspectiva actual, resultaba novedoso
en el contexto latinoamericano de los años cincuenta donde no se contaba con
sistemas mínimos de cuentas nacionales y las estadísticas eran escasas: «La orientación
dada por las técnicas de programación de la CEPAL hacía tomar conciencia
de esas insuficiencias y de la importancia de otorgar un mínimo de previsibilidad al
contexto macroeconómico en que descansaría el proceso de crecimiento deseado»
(Bielschowsky, 1998:16). Las propuestas de planificación de la CEPAL apuntaban
a estimular las inversiones de capital y al ordenamiento y estímulo de la iniciativa
privada a través de un cuidadoso manejo de los instrumentos de política.
La influencia de la CEPAL no se concentró únicamente en la elaboración de
documentos que estimularan la planificación, sino que desarrolló una activa tarea
de apoyo a los gobiernos de la región a través de «grupos de asesores», con el objetivo
de formular planes de desarrollo5. La modernización de las tecnoburocracias
5 Posteriormente esta tarea fue continuada por el Instituto Latinoamericano de Planificación Económica y Social (ILPES), creado en 1962.
LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DE LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO DE LA POSGUERRA...
latinoamericanas se benefició mucho del trabajo de la CEPAL y del ILPES (Instituto
Latinoamericano de Planificación Económica y Social) en ese período.
2.3. La infl uencia determinante de la Alianza para el Progreso
A pesar de esos importantes desarrollos teóricos, fue recién con el lanzamiento de
la Alianza para el Progreso que se dio el impulso fundamental para que los países
latinoamericanos adoptaran la planificación y vencieran las resistencias que
ésta generaba por las connotaciones izquierdistas y «subversivas» derivadas de
las experiencias de planificación socialista. Como su nombre lo indica, la Alianza
comprometía a los países latinoamericanos y a los Estados Unidos a aunar esfuerzos
para promover el progreso continental. La Carta de Punta del Este, firmada en
agosto de 1961 por todos los países miembros de la OEA (Organización de Estados
Americanos) con la única excepción del delegado de Cuba,Ernesto «Che» Guevara,
formalizó la iniciativa. De hecho, la Alianza para el Progreso significó un destacado
viraje de la política exterior de los Estados Unidos, que en los años sesenta
tornó la mirada hacia América Latina para evitar nuevas definiciones revolucionarias
como la acaecida en Cuba en 1959. En ese marco, la Alianza para el Progreso
puede ser entendida como una especie de Plan Marshall dirigido a América Latina
(Delfaud et al, 1984).
La Carta de Punta del Este proponía fortalecer la democracia y un amplio
conjunto de cambios estructurales muy vinculados con las principales propuestas
de la CEPAL de ese momento: reforma agraria, industrialización, diversificación
de exportaciones, integración regional, reforma tributaria, administrativa
y financiera. Además, entre sus objetivos ponderaba aquellos de alcance social,
como lograr una distribución equitativa del ingreso, eliminar el analfabetismo,
elevar la esperanza de vida al nacer, construir viviendas económicas y brindar
servicios públicos necesarios como agua potable y desagües (Carta de Punta del
Este, en Alianza para el Progreso-Documentos Básicos). Los Estados Unidos,
por su parte, ofrecían cooperación financiera y técnica para alcanzar los fines
declarados, siempre y cuando los países latinoamericanos formularan «programas
nacionales amplios y debidamente estudiados para el desarrollo de sus
Algunos países como Argentina, Brasil y Colombia ya tenían alguna experiencia de planificación. El primer gobierno de Perón en Argentina, por ejemplo, se basó en el primer Plan Quinquenal de 1946; el Golpe de Estado de 1955 suprimió las oficinas que prepararon dicho plan, pero seis años después se creó el Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) en el marco de la Alianza para el Progreso (Bernazza, 2006).
La Alianza para el Progreso no logró cumplir sus objetivos, pero sí derivó en
que casi todos los gobiernos latinoamericanos establecieran oficinas de planificación
o fortalecieran instituciones ya existentes, con el objetivo de formular planes
de desarrollo que les permitieran acceder a la oportunidad de capturar ahorro externo
(García D’Acuña, 1982)8.
LA EXPERIENCIA DE LA CIDE
Uruguay: entre el estancamiento y la planificación
La tarea de la CIDE fue desarrollada durante lo que se ha dado en llamar el ocaso
de la «Suiza de América» en Uruguay. La idea de la excepcionalidad del país se
había construido en torno a su tradición democrática, al respeto por los derechos
y libertades y al nivel de vida de su población, que se consideraba comparable
al europeo. En la segunda posguerra tal imagen fue reafirmada revalorizando la
figura de José Artigas durante la conmemoración de los cien años de su muerte y
gracias a la hazaña futbolística de Maracaná (Ruiz, 2008). Mientras que fútbol e
historia se daban la mano, el crecimiento de la economía uruguaya auspiciaba una
«justificada satisfacción»: en 1956, Uruguay ostentaba el más alto ingreso per cápita
de toda América Latina; entre 1945 y 1954, la industria manufacturera tuvo un
promedio de crecimiento anual de 6% y las exportaciones mostraron altos valores
gracias a la suba de los precios provocada por la guerra de Corea (Finch, 2005:243).
Ese «Uruguay feliz» no se pensaba a sí mismo subdesarrollado (Panizza, 1990),
pero esas percepciones habrían de variar en los años sesenta a impulsos de la
crisis económica y de la polarización social.
Cuando el presidente norteamericano J.F.Kennedy lanzó la iniciativa en marzo de 1961, comunicó que ya había enviado al Congreso una solicitud para que aprobara la asignación de 500 millones de dólares iniciales. Señaló que Estados Unidos aportaría la mayor parte del financiamiento restante que
debería ser de por los menos veinte mil millones de dólares (Alianza para el Progreso-Documentos
Básicos). El flujo de fondos, sin embargo, no fue de las magnitudes esperadas durante los años siguientes (Cárdenas et al, 2000).
Como respuesta a la Carta de Punta del Este, entre 1961 y 1963 en trece países de la región se crearon oficinas o consejos de planificación, o se fortalecieron organismos o esquemas preexistentes en varios países.
LA PLANIFICACIÓN EN EL CONTEXTO DE LAS ESTRATEGIAS DE DESARROLLO DE LA POSGUERRA... |
En 1959, luego de noventa y tres años de ininterrumpidos gobiernos colorados,
accedió al poder el Partido Nacional gracias a la alianza del sector herrerista con el
movimiento ruralista. Su triunfo se basó en el apoyo del insatisfecho sector rural y
en la prédica contra «el dirigismo económico» que era reputado como inoperante
y como generador de distorsiones en la economía. Esta rotación de los partidos en
el poder ha sido interpretada como la búsqueda de soluciones a los graves problemas
económicos y sociales que venía enfrentando el país. Su política económica
dio comienzo al proceso liberalizador de la economía, que tuvo su jalón inicial en
la Reforma Cambiaria y Monetaria implantada en diciembre de 19599, y en la firma
de la primera carta intención con el FMI en 1960.
La evolución de la economía durante el segundo colegiado blanco, que gobernó
el país entre 1963 y 1966, se caracterizó por la continuación del estancamiento, la
aceleración del proceso inflacionario y la creciente especulación financiera que desembocó
en el crack bancario de 1965. La acción gubernamental se vio paralizada por
las divisiones al interior de los partidos, mientras que en materia económica mostró
desorientación oscilando entre el «dirigismo», el «desarrollismo» y las «recetas»
fondomonetaristas (Ruiz, 2008), y no dio lugar a ninguna nueva iniciativa con excepción
de la publicación del Plan Nacional de Desarrollo de la CIDE (Finch, 2005).
En el plano social, Uruguay se vio conmovido por un clima de enfrentamiento
que no era frecuente en el país y que afectó la convivencia social. Resalta en ese sentido
el descubrimiento tardío del comunismo «cuando ya había pasado lo más duro
de la guerra fría» (Alonso y Demasi, 1986:16) y el desarrollo de un anticomunismo
manifiesto tras la alineación del país con el proyecto continental de aislamiento a la
Revolución Cubana10. Asimismo, el movimiento sindical fue ganando unidad hasta
conformar la Central Nacional de Trabajadores y también se originó el movimiento
Tupamaros, definido a favor de la lucha armada como alternativa política.
En esa agitada década del sesenta las mismas influencias que propiciaron la
planificación a nivel continental en la posguerra se conjugaron de forma particular,
dando impulso a la planificación en Uruguay.
El paradigma estructuralista de la CEPAL, según relatos del propio Enrique
Iglesias, se conoció por primera vez en la Facultad de Ciencias Económicas en
1950, en el salón cuatro, durante el curso de Economía Política II que enseñaba el
profesor Luis Faroppa, quien interrumpió el curso y les propuso estudiar a fondo
el recién llegado Informe de la CEPAL de 1949. Este informe significó para esas
generaciones el descubrimiento de una realidad que el pensamiento neoclásico
ignoraba: «Descubrimos otra América Latina, hechos concretos y nos sentimos
identificados con los mensajes que contenía el informe de la CEPAL» (Iglesias,
1999:43 Mesa Redonda Técnicos y Política en el Uruguay, en De Armas y Garcé).
Las experiencias de planificación de los países capitalistas europeos también
tuvieron una influencia importante en Uruguay, donde era usual leer textos de
planificación en francés, pero siempre teniendo en cuenta el muy diferente rol
que ésta debía jugar en países subdesarrollados que requerían la realización de
reformas estructurales para su desarrollo (Couriel, 1966).
También la cooperación externa, canalizada a través de la Alianza para el Progreso,
operó reforzando las ideas de planificación. «Cuando la Alianza para el Progreso
sacudió en América Latina la idea de la planificación y la ayuda externa se
ligó indisolublemente a la realización de cambios internos, al esfuerzo propio y a
la programación ordenada del futuro, todos los países de América Latina se lanzaron
a la creación de cuerpos de planificación o a la revitalización de los existentes
y la preparación de programas de desarrollo económico» (Iglesias, 1966:12).
Cuando la idea de la planificación tomó fuerza en una sociedad cuyos círculos
de intelectuales estaban marcados por un fuerte racionalismo, se la concibió, en
palabras del propio Iglesias, como «…un poderoso instrumento para introducir orden
y racionalidad en las decisiones para la acción. […] la complejidad del mundo
contemporáneo exige la decisión política en función de estudios serios de las situaciones
existentes, de las posibilidades de desarrollo, de los medios disponibles
y de los instrumentos que es necesario crear» (Iglesias, 1966:21).
En el marco del lanzamiento de los planes, Iglesias se esforzaba en aclarar que
lo que se proponía era una planificación de tipo indicativa en el contexto de un
sistema capitalista (por oposición a la planificación normativa de los países socialistas):
«el cambio propuesto opera dentro del sistema vigente, esto es, el de
una economía de mercado, con la presencia del Estado y la empresa privada en la
ejecución y la dirección de la actividad económica» (1966:46). Estas aclaraciones
destinadas a dar tranquilidad a defensores del liberalismo eran reforzadas al afirmar
que el plan «se hace para aprovechar mejor los recursos y no para disminuir
la libertad de decisión» (CIDE, 1963: Introducción).
En cuanto a la adopción de la planificación se asumía que era una tarea que
requería años antes de perfeccionarse, durante los cuales se debían realizar
actividades de lo más diversas, que iban desde «formar técnicos; organizar las
oficinas; ampliar las bases de información; diseñar objetivos; establecer metas;
precisar políticas; formular proyectos específicos; ampliar los instrumentos; y
adecuar las instituciones para la progresiva puesta en marcha del proceso», hasta
«difundir la idea; convencer a remisos y reticentes […]; crear una mística a
todos los niveles, particularmente los políticos, empresarios y obreros» (CIDE,
1963: Introducción).
El supuesto que guiaba estos esfuerzos era que la planificación sólo sería exitosa
si, por un lado, los gobernantes la aceptaban como una mentalidad directriz
en la toma de decisiones políticas; y por otro, lograba movilizar los resortes de la
administración pública e involucrar a los otros sectores dinámicos de la economía,
principalmente, al empresariado y los sindicatos.
Creación y obra de la CIDE
La CIDE fue creada el 27 de enero de 1960 por medio de un decreto del ministro
de Hacienda del primer gobierno del Partido Nacional, Juan Eduardo Azzini. En
dicho decreto se le encomendaba a la CIDE formular planes orgánicos de desarrollo
económico, proyectar y buscar su financiación interna y externa, coordinar
toda labor tendiente a aumentar la productividad nacional y vigilar la puesta en
práctica de los planes que aprobaran.
Estaría integrada por el ministro de Hacienda, quien la presidiría, y además
por los ministros de Obras Públicas, Industrias y Trabajo, Ganadería y Agricultura,
por el contador General de la Nación, el director de Crédito Público y un
director del Banco República. Posteriormente, por medio de un nuevo decreto, se
incorporó al presidente del Consejo Departamental de Montevideo y al ministro
de Relaciones Exteriores.
La creación de la CIDE, por tanto, fue anterior al lanzamiento público de la
Alianza para el Progreso. Esto, según Garcé (2002), muestra que la CIDE fue producto
del «clima de época», caracterizado por el racionalismo y voluntarismo
de los años cincuenta, y es esto lo que explica que siendo Azzini un liberal fuera
partidario de racionalizar la economía a través de la planificación.
Unos meses después de formalizada la Alianza, se designó a Enrique Iglesias
como secretario técnico de la CIDE y se conformó el Grupo Asesor de Planeamiento
(GAP), constituyéndose ambos a partir de entonces en el núcleo fundamental
de conducción técnica y política de la CIDE. Entre 1962 y 1963 la tarea de
la CIDE se concentró en recopilar, sistematizar y producir información económica
y social, con la cual pudiera construirse un diagnóstico del Uruguay. En este
sentido, dos tareas fueron centrales: la estimación del PIB y la preparación de
las primeras Cuentas Nacionales de Uruguay; y el Censo de Población y Vivienda.
Sobre esta base la CIDE elaboró el Estudio Económico del Uruguay, publicado
en mayo de 1963.
El Estudio constituyó el primer diagnóstico global de la situación económica y
social del país, y tuvo por propósito exponer sus principales problemas -siguiendo
«un criterio rigurosamente objetivo y técnico»- para proponer lineamientos para
la acción del gobierno. De acuerdo a la propia CIDE, los problemas detectados en
su diagnóstico no eran desconocidos en el medio nacional, y en consecuencia su
mérito estribaba en dar a «la realidad económica bases estadísticas y un adecuado
grado de coherencia y sistematización» (CIDE, 1963:3, 5). Poco tiempo después,
Iglesias agregaba que el trabajo de la CIDE había dado lugar a un proceso de conocimiento
sistemático de la realidad (Iglesias, 1965:4), y podría decirse entonces
que el diagnóstico fue su jalón inicial.
Una vez divulgado el Estudio los miembros de la CIDE fueron entrevistados por
numerosos medios de comunicación y dictaron conferencias y cursos por instituciones
y organizaciones de diversos tipos. La difusión pública de los resultados
del Estudio cerró la primera etapa del trabajo de la Secretaría Técnica de la CIDE.
En enero de 1964, el Poder Ejecutivo institucionalizó la CIDE y le encargó la realización
de un Plan de Desarrollo Económico y Social, dando lugar al comienzo de una
segunda etapa del trabajo. Fue entonces cuando los distintos grupos se abocaron a
la tarea de elaboración de planes sectoriales, que fueron entregados al Ministerio de
Hacienda en octubre de 1965. El Plan constaba de varias partes: un programa decenal
de objetivos y metas a largo plazo; uno trienal de inversiones públicas y privadas;
uno de reformas básicas para los distintos sectores de la economía, un plan de estabilización
para el corto plazo y un inventario de proyectos de los sectores público y
privado. Los «lineamientos generales» del Plan fueron aprobados por unanimidad
por el Consejo Nacional de Gobierno el 10 de febrero de 1966. Esto fue interpretado
como evidencia del grado de incorporación del desarrollismo por parte de los partidos
tradicionales, así como de la intención del Partido Colorado de «cortar de un tajo
el vínculo entre la CIDE y el Partido Nacional», buscando «capitalizar políticamente
el trabajo de la CIDE» en el marco de un gobierno blanco (Garcé, 2002:121-122).
Dentro de las reformas básicas, el Plan Agropecuario constituía el núcleo central
de la propuesta de la CIDE, dada la relevancia del sector en la estructura productiva
del país. Se proponía un cambio de las formas de tenencia de la tierra
-latifundios y minifundios- vinculadas al atraso tecnológico, que llevaba al país
al estancamiento. En lo que refiere al Plan Industrial, la meta principal era pasar
de una promoción «indiscriminada» a otra «selectiva» para estimular la eficiencia
productiva. Para ello, se proponía una Ley de Promoción Industrial, la creación de
un Banco de Promoción y la reforma del Ministerio de Industrias.
La reforma de la Administración Pública procuraba aumentar su capacidad
técnica para viabilizar la puesta en práctica del Plan; la reforma tributaria buscaba
simplificar el sistema tomando como eje el impuesto a la renta y la reforma
financiera proponía crear un Banco Central independiente y transformar al Banco
República en una institución vinculada a la promoción del desarrollo. Además,
se incorporaba un Plan de Educación y uno de Vivienda así como un conjunto de
otros planes que cubrían sectores específicos como la energía, el transporte y las
comunicaciones, el agua y los servicios sanitarios y aspectos relativos al planeamiento
territorial. Por último, se sentaron las bases para la elaboración de un Plan
de Turismo y otro de Salud.
El Plan Nacional de Desarrollo no sólo es relevante por su contenido, sino también
porque tiene el mérito de ser el primer intento de pensar el futuro económico
y social del país en forma integral, considerando su potencial productivo e incorporando
las aspiraciones de su comunidad (CIDE, 1965).
En los hechos, los planes diseñados escasamente se llevaron a la práctica en
los años siguientes. Sin embargo, además del diagnóstico y el Plan, debe resaltarse
que otra contribución importante que inspiró la CIDE fue la incorporación a
la Constitución de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) en la reforma
constitucional de 1967.
Enrique Iglesias y su rol articulador en la CIDE
Azzini le propuso a Enrique Iglesias ocupar el Secretariado Técnico de la CIDE.
Contó para ello con el apoyo de Israel Wonsewer, decano de la Facultad de Ciencias
Económicas (FCE), quien logró el aval del Consejo de la Facultad para que
se acordara su pase en comisión desde el Instituto de Economía al Ministerio de
Hacienda. Iglesias se negó a incorporarse como funcionario del Ministerio de Hacienda
e insistió en la conveniencia de permanecer en su rol de universitario.
Iglesias jugó un rol muy importante en la conformación de los equipos técnicos
de la CIDE. Los integrantes de dichos equipos eran en su mayoría jóvenes egresados
o estudiantes avanzados, con formación principalmente económica y en general
sin una filiación partidaria definida. Gran parte de ellos provenía de la Facultad
de Ciencias Económicas, donde Iglesias, además de su rol de investigador desde
el Instituto, se desempeñaba como catedrático de Política Económica. Entonces
Iglesias ya mostraba un estilo muy «abierto» y una gran estima hacia los aportes
de los estudiantes, con quienes gustaba continuar los debates después de clase.
En un artículo publicado en la Revista de la FCE acerca de la asignatura que él
dirigía, Iglesias planteaba: «la colaboración sistemática del estudiantado abre una
magnífica posibilidad de iniciar recopilaciones y elaboraciones de material en los
temas específicos del curso, con lo cual no sólo ganará éste, sino que se enriquecerá
el material de investigación de la Facultad. En este sentido confío plenamente
en las inquietudes estudiantiles […]» (Iglesias, 1957:285).
De acuerdo a Garcé (2002), Iglesias enfrentaba la tarea de construir un puente
entre un gobierno de centro-derecha y la Universidad, caracterizada por sus posiciones
antimperialistas. Su personalidad logró convocar a estudiantes y profesionales
universitarios a colaborar con una iniciativa financiada por Estados Unidos,
en un momento muy particular, a dos años de la Revolución Cubana y tres de la
autonomía universitaria.
Las contrapartes extranjeras del GAP fueron especialmente seleccionadas por
el propio Iglesias, a través de sus contactos en el exterior12. Un número importante
de sus integrantes eran de nacionalidad chilena, aunque también hubo argentinos.
Eran funcionarios con experiencia y vocación por la planificación y el desarrollo
y con ideas fundamentalmente cepalinas. Dirigían los distintos grupos de
trabajo encargados de la elaboración del diagnóstico y posteriormente de los planes.
Tenían el rol de enseñar acerca de las técnicas de planificación. De acuerdo
a Alberto Couriel su aporte fue fundamental para la realización de las tareas y
la preparación de los técnicos nacionales («…ellos eran quienes sabían: nosotros
éramos aprendices»).
En el año 1963 el secretariado técnico estaba compuesto por 107 expertos: 45
uruguayos (de los cuales 26 eran contratados y 19 pases en comisión) y 62 extranjeros
(Garcé, 2002). Sin embargo, fueron cerca de trescientos especialistas uruguayos
los que colaboraron en la tarea de elaboración de los diagnósticos, planes y
proyectos, lo que según Iglesias la convertía en «una gran movilización nacional,
con un gran equilibrio de todos los sectores que me esforcé en armar y que significó
apoyo y respeto al esfuerzo» (Iglesias en reportaje de Flores Silva, 1998).
Durante el período de elaboración del diagnóstico funcionaron cerca de veinte
grupos de trabajo y había técnicos que integraban más de un grupo simultáneamente.
El «CIDE agropecuario» y el «CIDE educativo» funcionaron con un grado de
autonomía importante y a diferencia del resto de los grupos les correspondía a los
respectivos ministros la responsabilidad política y técnica de éstos.
El rol desempeñado por Enrique Iglesias en el marco de la CIDE fue justamente
el de dirección y conducción del trabajo. En ese momento se desempeñaba también
como funcionario en el Banco Territorial, donde según relatos de otros integrantes
de la CIDE trabajaba entre la una y las cinco o seis, e iba a la CIDE en la mañana
y a veces en la tarde. En ese sentido, el entusiasmo generado por el trabajo de la
CIDE es recordado por Alberto Couriel, quien plantea que «de pronto hacíamos
un horario de noche» y por Celia Barbato, quien comenta que se llegó a trabajar
en primeros de mayo. Ana María Teja recuerda que en la víspera de la entrega
del Estudio Económico del Uruguay pasaron toda la noche alrededor de una mesa
muy grande en donde estaba el mimeógrafo y que Enrique Iglesias permaneció
con ellos «poniendo las hojas para sacarlo… porque tenía que salir esa noche...»15.
De acuerdo a lo planteado por quienes trabajaron a su lado en la CIDE en
esos años, Iglesias tenía un estilo muy participativo a la hora de dirigir el trabajo.
Solían armarse reuniones donde se traían invitados calificados sobre cada tema
y a partir de discusiones con ellos y los técnicos que trabajaban en las distintas
comisiones se armaban los diagnósticos. De acuerdo a la opinión de Couriel, «era
una instancia de creación y discusión de apertura total y eso era posible gracias
a Enrique Iglesias».
La CIDE como invitación a re-pensar el Uruguay
Cuando el esfuerzo de investigación de la CIDE vio la luz pública reveló un panorama
inquietante y la imagen del país modelo se vio conmovida. Sin embargo,
mientras la idea de la excepcionalidad uruguaya se tambaleaba, la tarea de
la CIDE fue doblemente significativa, porque pese a que contribuyó a asentar la
conciencia de la crisis, también alentó una esperanza. Fundándose en su Estudio
económico del Uruguay, en tanto desentrañaba y aceptaba el estancamiento de la
economía del país, la CIDE veía con optimismo sus posibilidades. Postulaba que el
estancamiento se podía enfrentar con «los factores positivos de progreso de que el
país dispone y cuya movilización permitirá acelerar su ritmo de desarrollo», pues
eran sus «posibilidades potenciales» las que permitían «sustentar una posición de
razonable optimismo para el futuro de la República» (CIDE, 1963: Introducción).
Únicamente de ese modo se podría preservar el «proceso de progreso excepcional
» (Iglesias, 1965:12) que la sociedad uruguaya había logrado en el continente
durante la primera parte del siglo pasado, y que la había colocado «en un nivel de
prestigio entre los países de América Latina» (CIDE, 1963: Introducción).
En lo que parece ser un esfuerzo permanente de parte de la CIDE por no posicionarse
en la política partidaria y por rodearse de la autoridad emanada de la
objetividad técnica, explícitamente se sostuvo que reconocer el estancamiento no
suponía asignar responsabilidades, sino que, contrariamente, éste no podía más
que resultar de un proceso lento por el cual habían transitado todas las capas dirigentes
del país. Reconocía asimismo, que el modelo que había guiado la dinámica
económica del país había funcionado bien antes de los años cincuenta, pero en
ese momento veía sus bases agotadas (Iglesias, 1965:15).
La puesta en evidencia de los problemas sufridos por Uruguay permeó a todos
los niveles de la sociedad, pero no fue recibido con actitud derrotista sino todo
lo contrario. Sin ir más lejos, en momentos de elevar por escrito al Ministerio de
Hacienda el Plan Nacional de Desarrollo, Iglesias expresaba que la inspiración
de la CIDE había sido la de «juzgar el pasado para aprender de los errores […] y
proyectar un futuro para el país dentro de proposiciones concretas para la acción
y el cambio, surgidas de planteos racionales y objetivos» (Iglesias, 1965:1).
El objetivo del cambio era realizar las reformas estructurales que habilitaran
el desarrollo del país y el medio de conseguirlo era la planificación. La CIDE
trabajó con el horizonte de superar el estancamiento y promover el desarrollo
con convicción y optimismo: «La decisión de formular un Plan significó implícitamente
una vocación de cambio. El Plan establece que tal cambio es posible y
necesario». (Iglesias, 1965:38).
Apoyados por los técnicos extranjeros participantes, fuertemente comprometidos
con el desarrollo latinoamericano, los pares uruguayos integrantes de la
CIDE no quedaban atrás en ese designio, y desde la distancia recuerdan que en
aquel entonces «había una mística colectiva de lo que podíamos hacer»; «nosotros
estábamos construyendo un país». Para sus protagonistas, y esta vez en
palabras de Iglesias, la CIDE fue una «experiencia memorable» y representó «un
momento creativo, solidario y culminante de nuestro compromiso público» (Iglesias
en Prefacio a Garcé, 2002: 5, 6).
Desde la Secretaría Técnica que concertó el trabajo de la CIDE se tenía claro que
para realizar las reformas estructurales no era suficiente la elaboración aislada de
un plan, pues en sí mismo éste no era más que un instrumento técnico. El verdadero
éxito de la planificación dependía del compromiso que despertara a nivel de
los gobernantes en particular, y de la opinión pública en general.
Aun sin desconocerse la influencia del clima de época, uno de los grandes
méritos que debe señalarse de la CIDE fue, sin duda, la capacidad que tuvo
para sensibilizar a toda la sociedad sobre los problemas del país y sobre la
necesidad de actuar sobre ellos. A fin de promover un amplio involucramiento
y el mayor compromiso, ya en sus tempranas horas, cuando la CIDE elaboraba
el Diagnóstico del Uruguay, estableció contacto informal pero permanente con
los grupos empresariales locales y, en menor medida con algunos sectores sindicales
(CIDE, 1963). Asimismo, para elaborar el Plan Nacional de Desarrollo,
se nutrió «de los aportes y las consultas de sectores, organizaciones y personas
provenientes del sector privado patronal y laboral, a efectos de integrar la
labor con un conocimiento íntimo de la realidad nacional, de sus problemas
y de sus puntos de vista sobre las posibilidades del desarrollo, plenamente
consciente de que un trabajo de esta naturaleza, sin contacto con la realidad
y quienes lo dirigen, corre serios riesgos de convertirse en un simple ejercicio
intelectual» (CIDE, 1965: Preámbulo).
Según Iglesias, la tarea de la CIDE fue recibida con respeto, apoyo, simpatía, y
a todos los niveles en los que actuó, fue retribuida con comprensión, cooperación
y un deseo de participación que sirvió para impulsar y muy probablemente para
reforzar el ya decidido compromiso de sus técnicos (Iglesias, 1965; e Iglesias en
Prefacio a Garcé, 2002).
En 1963 nació «con pasión planificadora» la Comisión de Coordinación para
el Desarrollo Económico (COMCORDE) definida por Lusiardo Aznárez, una de
sus figuras claves, como «el organismo que las instituciones empresariales han
constituido en el Uruguay a los efectos de adoptar una posición común, en el
diálogo permanente que el desarrollo exige» (citado en Garcé, 2002:86). Su
creación obedeció, por un lado, al convencimiento de que los problemas del
país debían solucionarse de forma global, a través de la planificación indicativa
y con la participación directa de todos los sectores de la economía; y por
otro, a su decisión de participar en la toma de decisiones. La Secretaría Técnica
de la CIDE mantuvo un contacto permanente con el empresariado, tanto en el
proceso de elaborar el Diagnóstico -pues las propias empresas fueron muchas
veces la fuente de información utilizada para realizarlo- como el Plan, al que la
COMCORDE aprobó en líneas generales.
La recepción del movimiento sindical a la CIDE también fue significativa.
Sin ir más lejos, el Congreso del Pueblo realizado en 1965, que nucleó a más de
setecientas organizaciones sociales como sindicatos, asociaciones profesionales,
cooperativas, pasivos, entre otros, dio a conocer su «Programa de Soluciones
a la crisis», mostrando cuánto se había profundizado la comprensión de los
problemas del país (Alonso y Demasi, 1986), y cuánto había impactado en esa
materia la CIDE. Si bien el programa del Congreso del Pueblo tomaba mucho de
la CIDE, se hallaba más a la izquierda que aquélla, y proponía entonces una re-
forma de estructuras que «el pueblo impulsará y el Estado promoverá» (Alonso
y Demasi, 1986:58).
El Plan Nacional de Desarrollo elaborado por la CIDE no fue aplicado íntegramente,
sino que se tomaron y se llevaron a la práctica recomendaciones aisladas.
Mas no por eso parecería posible endilgar a la experiencia de la CIDE el epíteto de
«fracaso», pues vista a la luz de los años sesenta puede decirse que jugó un papel
fermental a nivel de toda la sociedad, principalmente por haber contribuido a despertar
en ella la conciencia del subdesarrollo y el deseo de superarlo."
Ver:
http://www.iecon.ccee.edu.uy/download.php?len=es&id=288&nbre=Enrique%20Iglesias_cap%EDtulo%203.pdf&ti=application/pdf&tc=Publicaciones.
Solo para uso educativo.
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