Evolución y final del batllismo como ideología. El proyecto colegiado. Aproximación.

 

 

El estudio de los modelos de Poder Ejecutivo colegiado revela distintas formas de equilibrar el poder político y promover la gobernanza plural. En Europa y América, aunque prevalecen modelos de ejecutivo unipersonal, existen ejemplos significativos de gobiernos colegiados que ilustran enfoques diversos.

Modelos en Europa:

Consejo Federal Suizo (Suiza) Es el ejemplo más emblemático de un Poder Ejecutivo colegiado. Compuesto por 7 miembros, elegidos por la Asamblea Federal. Funciona como un cuerpo colectivo con igual poder entre sus integrantes. La presidencia rota anualmente y tiene un papel más representativo

que decisorio. Suiza busca deliberación, consenso y representación multicultural.

Gobiernos de coalición parlamentaria en Bélgica y Países Bajos aunque tienen primeros ministros, en estos sistemas parlamentarios el poder ejecutivo se reparte entre los miembros del gabinete, usualmente representantes de coaliciones multipartidistas. En Bélgica, la división lingüística (valones y flamencos) promueve una gobernanza colegiada donde múltiples partidos y comunidades participan en el poder.

San Marino.  Este microestado tiene un modelo único: dos "Capitanes Regentes" ejercen la jefatura del Estado conjuntamente durante un mandato de seis meses. Este esquema simboliza la igualdad y evita la concentración de poder.

Modelos en América

Aunque los sistemas ejecutivos colegiados son menos comunes en América, existen o existieron modelos interesantes:

Primer Triunvirato y Segundo Triunvirato (Argentina, 1811-1814) Durante la Revolución de Mayo, Argentina experimentó con triunviratos como órganos ejecutivos colegiados. Sin embargo, estos modelos enfrentaron desafíos prácticos debido a conflictos internos.

Ejecutivo colegiado en Uruguay (1918-1933 y 1952-1967)

En Hispanoamérica, bajo la dominación española encontramos esbozos de formas colegiadas en las audiencias, órganos plurales jurisdiccionales que en alguna época de su historia ejercieron funciones tanto judiciales como gubernamentales para los diversos virreinatos y capitanías generales, hasta que los gobernadores presidentes asumieron funciones privativas de gobierno. Presionado el Consejo de Indias por las quejas respecto al funcionamiento del sistema colegiado, y en los cuales, eran frecuentes las divergencias entre sus integrantes. No es el caso del Virreinato del Río de la Plata, de tardía fundación (1776) y periférica importancia, relacionada su constitución con la necesidad de proteger los dominios rioplatenses y del Atlántico Sur del avance portugués y de las acechanzas británicas y francesas. La audiencia establecida para el novel virreinato solo tuvo funciones judiciales y se organizó un complejo de gobierno que incluyó gobernaciones-intendencias y gobernaciones militares, entre las cuales aparece la de Montevideo, luego Banda o Provincia Oriental, y, finalmente, República Oriental del Uruguay. Sin embargo, será Buenos Aires la primera en instalar un gobierno con pretensión de autonomía respecto a la metrópoli española. Esto ocurrirá en 1810 y mediante un gobierno colegiado de siete miembros, uno de los cuales será presidente y comandante de armas, con dos secretarios: la denominada “Primera Junta”. Esta será sucedida en diciembre de ese año por un órgano ampliado con representantes de las provincias conocido como “Junta Grande”, reemplazado en septiembre de 1811 por otro órgano colegiado de tres miembros. La tensión entre los federalistas y los centralistas porteños culminarán con sanción de la unitaria Constitución de 1819, rechazada por los caudillos del interior, y culmina en la crisis o anarquía de 1820. Para entonces, los destinos argentino y uruguayo ya habían iniciado caminos distintos y, en pocos años, la Provincia Oriental será un Estado soberano. No fue sencillo para el Estado Oriental del Uruguay echarse a andar en su vida soberana. Durante el resto del siglo XIX enfrentó dificultades institucionales y económicas, la participación prácticamente impuesta en la Guerra de la Triple Alianza, largos periodos de facto, dos magnicidios y la compleja vigencia de una Constitución formal desnaturalizada en la práctica institucional. Un cambio de clima y reposicionamiento de liderazgos tras un pico de crisis (1903-1904) inspiró la visión y acción reformista del principal referente emergido tras aquellos acontecimientos, el dirigente del Partido Colorado José Batlle y Ordóñez. La peculiar estructura de fraccionamiento interno de los partidos uruguayos y los rasgos excepcionales del régimen electoral que regula su competencia han llevado al postulado de una fuerte interconexión entre uno y otro. Sistema electoral y sistema de partidos representan, para muchos, dos caras de la misma moneda. La continuidad del sistema de partidos uruguayo parecía estar atada, en muy buena medida, a las características de la normativa electoral. En lo político, la agenda recogió lecciones de las graves tensiones civiles sufridas. El batllismo, cuyo ideario, composición e influencia resume la mirada de las clases urbanas medias  y altas, introduce numerosas  reformas sociales y políticas, y afirma así el rol importante del Estado uruguayo en la vida ciudadana, así como garantiza la provisión de importantes bienes públicos, participa activamente en la vida económica y social y edifica un sistema político fundado en el bipartidismo; en suma, “una sociedad organizada con las premisas intelectuales y culturales de la conciliación nacional”. Al finalizar su mandato presidencial, Batlle y Ordóñez emprende un viaje por Europa y residió algunos meses en Suiza, interesado en su modelo organizacional. La primera innovación de esa fisonomía institucional es la reforma electoral de 1910 que inaugura un sistema de doble vuelta simultánea, lo cual facilitó la supervivencia, dentro de una única estructura partidaria, de corrientes heterogéneas y hasta antagónicas. Al regreso de su periplo europeo, electo por la Asamblea General por amplio margen para nuevo mandato presidencial (periodo 1911-1915), Batlle y Ordóñez propone más reformas electorales e institucionales. Parte de un cambio en la propia Constitución, necesaria plataforma para apuntar a objetivos más amplios. La Constitución vigente —1830— establecía un sistema rígido de reforma con dos vías: una especial, consistente en la convocatoria de una gran asamblea general compuesta por el doble de senadores y representantes, especialmente autorizados por sus comitentes para tratar esta materia con el piso de tres cuartas partes del total de votos de esta (artículo 159); y otra ordinaria, mediante la voluntad consecuente de tres legislaturas sucesivas, en las que la primera señala la voluntad de reformar, la segunda redacta las reformas y la tercera las aprueba (artículos 152 a 159). En rigor de verdad, este mecanismo solo se ejecutó completo una vez (persistencia del batllismo en el largo plazo), precisamente a fin de modificar el procedimiento de reforma; en 1912, la tercera legislatura lo aprueba, de modo que requiere la declaración de conveniencia de la reforma por las dos terceras partes y la instalación de una Convención Nacional Constituyente que se expedirá sobre las enmiendas, aceptándolas o rechazándolas en todo o en parte. En 1913, Batlle publica los “Apuntes sobre el Colegiado”, en los que defiende la introducción, reforma mediante, de un ejecutivo pluripersonal, y propone la eliminación de la presidencia de la República y su reemplazo por un consejo o comisión de siete o nueve miembros, de renovación gradual; se genera de inmediato un debate enconado entre adherentes o refractarios al cambio de sistema. En 1915, Batlle y Ordóñez culmina su segundo periodo al frente del Ejecutivo y fue sucedido por el doctor Feliciano Viera (colorado). Se aprueba durante ese mismo año una reforma electoral que estableció la representación combinada (mayoría absoluta para el ganador y proporcional para bancas restantes), y el voto universal masculino secreto. Se convoca a comicios para la Convención Nacional Constituyente. El 30 de julio de 1916 se realiza la elección de constituyentes. El reformismo batllista encuentra obstáculos en el propio Partido Colorado y en el Partido Nacional.

Comparación y evaluación

Ventajas:  Favorecen el consenso y la representación de diversas fuerzas políticas, regiones o grupos étnicos. Reducen la concentración del poder en una sola persona, lo que puede fortalecer la estabilidad democrática.

Desventajas:  A menudo enfrentan problemas de eficiencia y rapidez en la toma de decisiones. Los conflictos internos entre miembros del ejecutivo pueden paralizar el gobierno. Los modelos colegiados persisten como una alternativa viable en contextos donde la diversidad cultural, lingüística o ideológica requiere acuerdos amplios. Su éxito depende de un diseño institucional que equilibre representación y gobernabilidad.

El proyecto de José Batlle y Ordóñez, conocido como "Los Apuntes", fue el germen conceptual e ideológico del modelo de Poder Ejecutivo colegiado que se implementó en forma muy diferente en la Constitución de 1918.  Un Poder Ejecutivo integrado por el presidente y el Consejo Nacional de Administración. Se logró luego de una ardua negociación y que permitió: Incorporar a la oposición: Un gobierno colegiado permitiría que el Partido Nacional y otras fuerzas políticas tuvieran representación efectiva. Fomentar la deliberación: La toma de decisiones conjunta favorecería el consenso y la reflexión en lugar de decisiones unilaterales.

Se mantuvo la figura del presidente de la República, quien coexistiría con el Consejo Nacional de Administración (CNA). Se dividieron las competencias entre ambos órganos, asignando áreas clave como educación y salud al CNA. Se estableció que el CNA estaría compuesto por 9 miembros, con una representación proporcional para el partido minoritario. La nueva Constitución fue aprobada mediante un plebiscito en noviembre de 1917 y entró en vigor en 1918. Fue la primera constitución en Uruguay que estableció el sufragio secreto y consolidó un Ejecutivo mixto, integrado por un presidente y el Consejo Nacional de Administración. Aunque la Constitución de 1918 intentaba balancear el poder entre los partidos, en la práctica surgieron conflictos de competencias entre el presidente y el CNA. Las decisiones importantes se demoraban debido a la necesidad de deliberación y consenso. El Partido Nacional obtuvo representación en el CNA, lo que marcó un avance en la participación política de la oposición. Sin embargo, la coexistencia de dos poderes ejecutivos con atribuciones similares generó tensiones internas en el gobierno. La crisis económica de la Gran Depresión agravó las deficiencias del sistema. La falta de rapidez en la toma de decisiones llevó al golpe de Estado de Gabriel Terra en 1933, que disolvió el CNA y restauró el sistema presidencialista.

La Constitución de 1952 de Uruguay marcó el segundo intento de implementar un sistema colegiado de Poder Ejecutivo, conocido como el Consejo Nacional de Gobierno (CNG). Inspirado nuevamente en el modelo suizo, este sistema buscó consolidar la gobernanza pluralista, pero enfrentó dificultades significativas que llevaron a su abolición en la Constitución de 1967.

Crisis de liderazgo presidencial (década de 1940): Uruguay enfrentaba tensiones políticas entre los partidos tradicionales y demandas de mayor representación de la oposición. El modelo presidencial, restaurado tras el golpe de 1933, generaba críticas por concentrar el poder en una sola figura y por excluir a sectores significativos de la oposición. En 1951, mediante un plebiscito, el pueblo uruguayo aprobó la reforma constitucional para reemplazar la figura presidencial con un modelo colegiado, efectivo desde marzo de 1952. Esta reforma respondía al deseo de evitar el personalismo y promover la inclusión política. El Consejo Nacional de Gobierno (CNG) estaba integrado por 9 miembros:  6 del partido mayoritario. 3 del partido minoritario. Los consejeros eran elegidos por voto popular a través de un sistema de representación proporcional. La presidencia del CNG era ejercida anualmente por uno de sus miembros, en un sistema rotativo. El CNG asumía la totalidad del Poder Ejecutivo, incluyendo la dirección de la administración pública, la política económica y la representación internacional del país. Se eliminó la figura del presidente de la República.

Logros: Permitió la representación de la oposición en el Poder Ejecutivo, consolidando una democracia inclusiva. Aseguró que las decisiones fueran producto del consenso entre las principales fuerzas políticas. Durante los primeros años, el CNG ofreció estabilidad política y administrativa, especialmente en un contexto de bonanza económica global tras la Segunda Guerra Mundial. Bajo el CNG, se avanzó en políticas sociales y laborales, consolidando el modelo de Estado de bienestar uruguayo.

Desafíos: La estructura colegiada dificultaba la toma de decisiones rápidas y coordinadas. En contextos de crisis, la ausencia de un liderazgo claro generaba parálisis y percepción de ineficiencia. Las rivalidades entre los sectores internos de los partidos tradicionales (colorados y blancos) debilitaban la capacidad del CNG para gobernar de manera efectiva. Esto agravó las disputas políticas y la incapacidad para implementar reformas profundas. En la década de 1960, Uruguay enfrentó una severa crisis económica que puso en evidencia las limitaciones del modelo colegiado para responder a los problemas estructurales. La lentitud en la toma de decisiones exacerbó la percepción de inacción del CNG.

Fin del modelo colegiado y del batllismo: Constitución de 1967

En 1966, se realizó un plebiscito en el que la ciudadanía aprobó el retorno al sistema presidencial. La nueva Constitución, promulgada en 1967, restableció la figura de un presidente de la República con poderes concentrados, bajo un régimen mixto con mayor representación parlamentaria.

Razones del fracaso del Colegiados: En momentos de crisis, el modelo colegiado no ofrecía soluciones ágiles ni capacidad para liderar reformas estructurales. La fragmentación partidaria dentro del CNG paralizaba el Ejecutivo. El modelo colegiado fue percibido como un sistema incapaz de enfrentar los desafíos económicos y sociales de la época. A partir de allí el ciudadano buscó los aspectos emotivos y nostálgicos de aquél "escudo de los débiles" cambiando su pertenencia al batllismo como proyecto ideológico.

Ver:

De la Peña, F. Integración colegiada del Poder Ejecutivo. Historia, vestigios y perspectivas… FCU Montevideo. Octubre 2004.